Het einde van het welzijnsbestel

Zo kan het niet langer! Het Nederlandse welzijnsbestel moet op zijn kop! Laat ruimte aan de burger en concentreer je als overheid op de echt kwetsbare burgers. Dat kregen Nico de Boer en Jos van der Lans van deskundigen te horen toen ze de afgelopen tijd in opdracht van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) onderzoek deden naar de toekomst van de welzijnssector.

Er was voor de RMO reden genoeg om verkenners op pad te sturen. Om te beginnen zijn dat de gigantische bezuinigingen die op de welzijnssector af komen. Het jaar 2011 is een overgangsjaar, waarin de meeste gemeen­ten hun begroting nog sluitend konden krijgen binnen de oude logica: kaasschaafje hier, efficiencykortinkje daar. In 2012 wordt dat anders. Het welzijnswerk moet niet alleen veel goedkoper – er moeten fundamentele keuzen gemaakt worden: er is een systeeminnovatie nodig.

Op nationaal niveau wordt aan die systeeminnovatie al hard gesleuteld. In het regeerakkoord heeft het kabinet besloten tot een omvangrijke decentralisatie die de komende jaren haar beslag moet krijgen. Zo wordt er momenteel hard gewerkt aan ‘één regeling voor de onder­kant van de arbeidsmarkt’ door een bundeling van WSW, Wajong en reïntegratie­middelen in een nieuwe Wet Werk naar Vermogen. De trend is massief: gemeenten zijn hard op weg miniverzorgingsstaatjes te worden, met veel meer mogelijkheden dan voorheen om op een breed terrein sociaal beleid te maken.

Het welzijnssysteem is rot
Dat zo’n systeeminnovatie onontkoombaar is, komt echter niet alleen door de tijdgeest. Belangrijker is de interne bedreiging: het huidige welzijnsbestel is rot. Daarover waren onze gesprekspartners het doorgaans roerend eens. Ex-staatssecretaris (intussen voorzitter van de MO-groep Welzijn & Maatschappelijke Dienstverlening D) Jet Bussemaker: ‘Een van de dingen die mis gaat in het huidige bestel is, dat een welzijnsinstelling die een maatschappelijk probleem signaleert, altijd zal proberen er eigen professionals op te zetten en daar bij de gemeente financiering voor te vragen. Dat genereert immers omzet. Terwijl het in veel gevallen zinniger en effectiever is als een buurtbewoner zich vrijwillig inzet. Ook de doorgeslagen specialisatie is een belemmering.’

Het inzicht van Bussemaker spoort goed met beschikbaar onderzoek naar het functioneren van het welzijnsbestel. Zo toonde Yvette van Teulingen van adviesbureau Berenschot onlangs op basis van een benchmark onder 43 gemeenten aan dat driekwart van de gemeenten geen zicht heeft op de resultaten die worden bereikt met de miljoenen subsidie die ze aan welzijnswerk uitgeven. Omgerekend betekent dat dat in Nederland een miljard aan welzijnssubsidie wordt uitgegeven zonder zicht op effecten.

Bijna eenstemmig komt uit onze verkenning het geluid naar boven, dat de huidige institutionele logica voor welzijn niet meer deugt – zo deze al ooit gedeugd heeft. Burgerkracht wordt onvoldoende benut. Dat leidt tot twee nijpende problemen. Ten eerste wordt daardoor het probleemoplossend potentieel van burgers te weinig gebruikt. Soms ziet het het welzijnswerk ze niet eens staan. Het tweede probleem is de wederzijdse wurggreep van gemeente en welzijnsinstellingen: waar het er op aankomt, werkt het niet. Hoe sociaal werkers van allerlei aard ook hun stinkende best doen: de echte problemen lossen ze niet op. Bij de aanpak van bijvoorbeeld multiprobleemgezinnen en achterstands­buurten werken ze langs elkaar heen. In Amsterdam bracht het inmiddels befaamde onderzoek ‘Systeem in beeld’ aan het licht dat er in sommige gezinnen in zes jaar tijd veertig intakes waren uitgevoerd en twintig plannen van aanpak waren opgesteld, waarna tachtig professionals van twintig organisaties zich met het gezin bemoeiden – en dat alles zonder de problemen te kunnen oplossen.

Laat meer aan burgers over
De oplossing van die twee problemen – de actieve burger buitenspel, de kwetsbare burger in de kou – ligt tamelijk eenvoudig in de omkering ervan. Laat meer aan burgers over en organiseer in elk geval een sluitende aanpak van de mensen die in complexe problemen raken. Laten we beide omkeringen eens langsgaan.

Eerst de mogelijkheid om meer aan burgers te laten. Op het eerste oog is niemand daartegen. Vooral de gedachte aan burgers die zich in coöperaties aaneensluiten om maatschappelijke doelen te realiseren, maakt menigeen enthousiast. Zo ziet Bart Lammers van de organisatie Buurtdiensten Nederland brede mogelijkheden voor buurtcoöperaties: ‘Afnemers en leveranciers van diensten kunnen daar beide lid van worden. De coöperatie is er vooral om de administratieve lasten af te vangen en een zekere verplichting op te leggen aan zowel afnemer als dienstverlener. Wat je in zo’n coöperatie onderbrengt, is afhankelijk van wat de wijk nodig heeft. Dat kan bijvoorbeeld aanschaf, installatie en onderhoud van zonnepanelen zijn, maar ook kinderopvang of veiligheid (door de inzet van toezichthouders in de wijk).’

Fijn, zulk enthousiasme, maar bij nader inzien zijn er ook nog wel wat haken en ogen. Niet iedereen is het bijvoorbeeld eens met Hans Weggemans’ opvatting dat het inzetten van burgers – al dan niet in coöperatieve verbanden – een makkie is. Zo pleit Joost van Alkemade van Movisie voor blijvende ondersteuning: ‘Soms houd je met één beroepskracht tientallen vrijwilligers actief; zonder die beroepskracht klapt dat in.’

Organiseer eindelijk hulp bij complexe problemen
Dan de tweede omkering: organiseer nu eindelijk de sluitende aanpak van mensen, gezinnen en buurten met complexe problematiek eens goed. Dat is een taak die je niet over de schutting kunt gooien in de hoop dat burgers die oppakken, daar is een robuuste organisatie voor nodig. Pieter Winsemius, als lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid bezig met het opstellen van een advies over ‘vertrouwen in de burger’: ‘Ik betwijfel of burger­init­i­atieven als buurtcoöperaties robuust genoeg zijn. Ze zijn bovendien niet aanspreek­baar op het realiseren van overheidsdoelen.’

Op zoek naar zo’n robuuste oplossing komen enkele steden in het land uit op integrale teams. Het verst daarmee is Enschede. Daar werken sinds twee jaar wijkcoaches met vergaande bevoegdheden. Zij heb­ben een feitelijk mandaat van een aantal relevan­te instanties, zoals woningcorporaties, bureau leer­plicht, het Centrum voor Werk en Inkomen, de jeugdzorg, het maatschappelijk werk en de verslavingszorg. De wijkcoaches – hun functie wordt wel vergeleken met die van een huisarts – kunnen zelfstandig beslissen over woningen, uitkeringen, schuldhulp, zorg en leerplicht. Hun aanpak is gericht op de eigen kracht en op die van netwerken in de buurt. Ook hier zitten wel wat haken en ogen aan. Zo waarschuwt de Doetinchemse wethouder Otwin van Dijk voor bureaucratie.

Burgerkracht
Niettemin, als onze verkenning klopt, ontwikkelt zich in Nederland een nieuwe kijk op welzijn. Centraal daarin staat burgerkracht: burgers zijn zelf verantwoordelijk voor de kwaliteit van hun sociale bestaan. Soms, maar lang niet altijd, is daar de hulp van een professio­nal bij nodig. De financiering daarvan zal hybride zijn. Als financieringsbronnen werden genoemd: individuele eigen bijdragen, lidmaatschaps­gelden van coöperatieve verbanden, fondsen, donaties van bedrijven en corporaties. Ook een verstandige lokale overheid werpt zich op als cofinancier, want daarmee zit ze voor een dubbeltje op de eerste rang.  De belangrijkste taak voor die lokale overheid is echter niet het cofinancieren van burgerinitiatieven, maar – naast het regelen van de toegang tot voorzieningen – de sluitende aanpak van echt kwetsbare burgers door middel van integrale teams.

Nico de Boer en Jos van der lans zijn zelfstandig onderzoekers en publicisten. Zij interviewden 19 deskundigen, sneden op LinkedIn een debat aan en organiseerden begin april een conferentie. De resultaten verwerkten zij in het essay ‘Burgerkracht – de toekomst van het sociaal werk in Nederland’, dat te zien is op de website van de RMO. Een uitvoeriger versie van dit verhaal verschijnt binnenkort in TSS, het tijdschrift voor sociale vraagstukken.