Sociale leefbaarheidsprojecten zijn doortrokken van als vanzelfsprekend aangenomen assumpties over ‘wat werkt’. De argumentatie achter deze interventies en de causale verbanden die daarbij worden verondersteld, klinken vaak aannemelijk. Maar daarmee zijn ze nog niet per definitie waar. In een recent afgeronde studie confronteer ik de meest dominante sociale buurtaanpakken met wetenschappelijke inzichten. Het onderzoek richtte zich op vijf beleidsthema’s: stimuleren van bewonerscontacten (1), burgerbestuur en buurttoezicht (2), de inzet van straatcoaches (3), gebiedsgebonden gedragscodeprojecten (4), en sport en spel in de wijk (5). Voor elk thema zijn zogenaamde ‘interventietheorieën’ gereconstrueerd, dat wil zeggen ideaaltypische aannames over hoe een bepaalde maatregel zou moeten bijdragen aan de buurtleefbaarheid. Ter toetsing analyseerde ik meer dan 300 (inter)nationale studies. Uit de confrontatie met wetenschap kristalliseert zich een informatief, maar ook een ontnuchterend beeld van de houdbaarheid van populaire buurtassumpties.
De belangrijkste uitkomsten:
Meer sociale cohesie leidt niet per se tot veilige wijk
Er is geen wetenschappelijk bewijs dat frequentere en hechtere contacten tussen bewoners in achterstandswijken meer sociale controle opleveren en daardoor een gunstige invloed uitoefenen op de buurtleefbaarheid. Uit literatuuronderzoek blijkt weliswaar dat deze zaken met elkaar samenhangen, maar een causaal verband is niet aangetoond. Veel wetenschappelijk onderzoek wijst er zelfs op dat sociale cohesie eerder het gevolg is van een veilige leefomgeving dan de oorzaak ervan. Dit roept vragen op over de talloze leefbaarheidsinitiatieven rond bewonerscontacten. Bovendien blijkt dat het versterken van sociale netwerken geen strikte voorwaarde vormt voor bewonersactivisme. Individuele motivatie en de aard van de overlastsituatie c.q. het buurtprobleem zijn veel bepalender in de bereidheid tot actieve sociale controle dan sociale steun van buurtgenoten. Ook de aanwezigheid van actieve bewonersgroepen en rugdekking van professionals, blijken belangrijke voorwaarden voor mensen om anderen aan te spreken op normoverschrijdend gedrag.
Impact burgerinspraak op buurtleefbaarheid beperkt
Ook het potentieel van ‘burgerkracht’ in lokaal veiligheidsbeleid moet vanuit wetenschappelijk oogpunt worden gerelativeerd. Bewonersplatforms die zich richten op meervoudige leefbaarheidsproblematiek dragen beperkt bij aan de oplossing van buurtproblemen. Soms neemt door de communicatie over en weer met overheidsdiensten het veiligheidsgevoel van bewoners toe. Maar feitelijke verbeteringen van de buurtleefbaarheid (afname van criminaliteit, verloedering etc.) worden zelden geregistreerd. Dit lijkt vooral te worden veroorzaakt door botsende logica’s tussen de burgerpanels en professionele instanties. Ook zijn wijkbewoners niet altijd vanzelfsprekende ‘ogen en oren’ van de straat. Bewoners interpreteren wijkproblemen vaak uiteenlopend. Dit bemoeilijkt een effectieve bijdrage van burgers aan lokaal veiligheidsbeleid via inspraakorganen, omdat zij vaak nauwelijks met één stem kunnen spreken.
Onvoldoende bewijs dat gedragscodeprojecten overlast tegen gaan
Gebiedsgebonden gedragscodeprojecten - de projecten die op straat– of buurtniveau collectieve leefregels beogen vast te stellen - weten slechts een beperkt aantal bewoners te bereiken. Het beeld dat uit verschillende onderzoeken ontstaat, is dat van een kleine bewonersgroep die zich in haar buurtgebruik sterker dan gemiddeld richt op de directe woonomgeving, en zich daarbij aangetrokken voelt tot een specifiek soort sociale normering (‘Wij groeten elkaar!’). Voor deze bewoners hebben de straatafspraken waarschijnlijk een extra bindend effect. Maar het is onwaarschijnlijk dat hiermee een wijdere kring van bewoners wordt bereikt die zich vervolgens committeert aan de vastgestelde regels. Sociaalwetenschappelijke inzichten laten daarbij zien dat een buurt of straat nauwelijks een collectief vormt waarin effectief groepsnormen kunnen worden afgedwongen. Sociale normen zijn altijd groep-specifiek, wat inhoudt dat gedrag dat wordt ervaren als ‘onbeschaafd’, niet dezelfde betekenis heeft voor verschillende sociale groepen. Het overlegproces tussen lokale bewoners kan daardoor zelfs tot tegengestelde effecten leiden, zoals fricties tussen bewoners of tussen instanties en bewoners.
Impact van straatcoaches twijfelachtig
De inzet van straatcoaches vertaalt zich niet in een grotere objectieve of subjectieve veiligheid in probleemgebieden. Uit een synthese van Nederlandse evaluaties van straatcoaches blijkt hun impact op overlast en criminaliteit op zijn best twijfelachtig. Geen van de verzamelde stedelijke evaluaties kan hardmaken dat de inzet van de coaches daadwerkelijk leidt tot een afname van (jeugd)overlast. Daarvoor zijn de resultaten in verschillende steden te gemengd en overlast- en aangifteontwikkelingen in de periode dat de coaches actief waren, te zeer overeenkomstig met cijfers in gebieden met vergelijkbare overlast. In Utrecht laten sommige wijken zelfs een toename zien van geregistreerde jongerenoverlast sinds de inzet van de coaches. Of de coaches zelf nu zoveel ‘coachender’ zijn dan politieagenten of stadswachten blijft onduidelijk. Geen van de evaluaties baseert zich op onafhankelijke observaties of op gesprekken met jongeren (enkel op dagrapportages van de coaches zelf), waardoor bovendien onbekend blijft of de straatcoaches jongeren daadwerkelijk gericht aanspreken op ongepast gedrag.
Wijksport: pedagogisch aanknopingspunt, maar geen gedragsveranderaar
Sport is wellicht de meest populaire sociale wijkinterventie van dit moment. In vrijwel elke achterstandsbuurt organiseren het lokale jeugdwerk of sportbuurtwerkers voetbaltoernooien, vechtsportlessen of sportieve pleinactiviteiten. Wijksport kan dienen als pedagogisch aanknopingspunt voor risicojongeren, maar is op zichzelf geen gedragsveranderaar. Uit onderzoek blijkt dat het niet zozeer de sportbeoefening zélf is die tot socialer gedrag aanzet, maar het sporten in combinatie met morele educatie en een activiteitenbegeleiding gericht op de pedagogische vorming van jongeren. In die zin kan sport dus van waarde zijn om ‘risicojongeren’ in achterstandswijken te bereiken en in sociale zin toe te rusten. Tegelijkertijd moet de vermeende intrinsieke kracht van sport niet worden veralgemeniseerd. Sport is geen sociaal wondermiddel. Uit Scandinavisch en Amerikaans onderzoek blijkt bovendien dat disciplines met een hoog masculien gehalte zoals vechtsporten en boksen, gewelddadig en antisociaal gedrag van jongens eerder aanwakkeren dan dat ze deze beperken.
Sterk bewijs dat burgerwachten leefbaarheid verbeteren
De hoop dat surveillance door burgerwachten (buurtpreventieteams) een gunstige invloed heeft op de buurtleefbaarheid wordt grotendeels bevestigd door wetenschappelijke inzichten. Hoewel Nederland geen resultaatmetingen naar burgerwachten kent, laat buitenlands onderzoek een positief beeld zien van de aanpak. De meerderheid van internationale evaluaties rapporteert een grotere reductie of kleinere toename in criminaliteit ten opzichte van vergelijkbare wijken waar geen burgerwachten actief zijn. Bovendien blijkt bij de positieve evaluaties de impact van surveillerende vrijwilligers op de wijkveiligheid aanzienlijk. Waarom burgerwachten veelal een positieve uitwerking hebben, blijft echter onduidelijk. Ook over de morele kant van hun inzet (sociale controle van burgers door burgers) is nog weinig empirisch onderzoek beschikbaar.
Conclusie: wijkenbeleid tussen symboliek en effectiviteit
Slechts een klein deel van de projecten is dus gebaseerd op aannames die wetenschappelijk houdbaar zijn. Van het merendeel van de onderzochte beleidsinterventies is het twijfelachtig tot ronduit ongeloofwaardig dat zij hun gestelde doelen bereiken. Is dat erg? Wellicht hebben de maatregelen namelijk wel een belangrijke symbolische of rituele functie die indirect tot positieve bijvangsten leidt. Een wethouder kan via het organiseren van sportactiviteiten in aandachtswijken laten zien dat zij de ontwikkeling van kansarme jeugd belangrijk vindt, wat voor die jeugd wellicht ‘empowerend’ werkt. En met het optuigen van een burgercomité straalt de gemeente uit dat de stem van bewoners meetelt in de aanpak van verloedering en veiligheid. En mogelijk leidt dat weer tot een groter vertrouwen van burgers in de lokale overheid. Kortom, de symbolische functie van beleid is toch minstens zo belangrijk als diens instrumentele doelmatigheid?
Om drie redenen plaats ik kanttekeningen bij deze gedachtegang. Ten eerste overschaduwen symbolische maatregelen veel nuttig, maar minder zichtbaar werk van sociale beroepskrachten. Probleem is dat het dagelijkse werk van die beroepskrachten weinig ‘sexy’ is. Het is bovendien minder visueel te maken dan een buurtbarbecue of sportactiviteit. Gevolg: terwijl de gemiddelde jongerenwerker door kostenbesparing tot achter de komma zijn handelen moet verantwoorden, worden met het grootste gemak voor veel geld sporthallen afgehuurd om ‘risicojeugd’ te laten taekwondo-en. Natuurlijk zijn de handelingen van die sociale beroepskrachten ook niet altijd bewezen effectief. Maar hun dagelijkse geploeter in probleemwijken met probleemgroepen is in elk geval relevanter dan dergelijke eenmalige window-dressing events. Ten tweede beseffen overheidsorganen vaak onvoldoende dat burgers zelf weinig boodschap hebben aan beleid als ritueel, vooral waar het gaat om leefbaarheids- en veiligheidsissues. Wanneer bewoners bijvoorbeeld deelnemen aan een buurtbeheergroep, willen zij dat hun signalen serieus worden genomen. Dit vraagt flexibiliteit van instanties en een professioneel kader dat gemandateerd is om leefbaarheidsprioriteiten om te zetten in actie. Wordt hier niet aan voldaan, dan leidt dit eerder tot een afname van bewonersactivisme. Met andere woorden: een groter vertrouwen van burgers in de overheid via bewonersinspraak is leuk, maar dit wordt alleen bereikt als die overheid zich ook houdt aan haar part of the bargain.
Tot slot kunnen ook goedbedoelde projecten negatieve gevolgen hebben. Uit de Verenigde Staten zijn talloze voorbeelden bekend van sociale initiatieven die de beste bedoelingen hadden, maar zorgbarende uitkomsten lieten zien (het beste voorbeeld is misschien wel het Scared Straight Program). In ons land zijn de vechtsporten een treffende illustratie van een aanpak die symbolisch gezien aanspreekt, maar instrumenteel gezien averechtse effecten kan sorteren. Het Nederlandse wijkenbeleid zal zich altijd wel blijven bewegen tussen de krachten van symboliek en effectiviteit. Maar gelet op de uitkomsten van mijn studie mag die balans in de toekomst vaker doorslaan naar het laatste.
Vasco Lub werkt bij zijn eigen Bureau voor Sociale Argumentatie en is daarnaast verbonden aan de Vakgroep Sociologie van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Dit artikel is gebaseerd op onderzoek in opdracht van MOVISIE. Op 25 april presenteert Lub hierover zijn boek ‘Schoon, heel en werkzaam? Een wetenschappelijke beoordeling van sociale interventies op het terrein van buurtleefbaarheid’ (Boom-Lemma Uitgevers), in debatcentrum Arminius in Rotterdam.