De invoering van de Jeugd- en Participatiewet en de nieuwe Wmo en de daaraan verbonden decentralisering zal waarschijnlijk leiden tot een steeds terugkerend debat over de betekenis van participatie of ‘meedoen’ van de burger. In het kader van mijn proefschrift onderzocht ik een pilot in een gemeente waar een team van professionals (gemeentemedewerkers en sociale werkers) aan de slag ging met de kanteling van de Wmo. Het doel van de kanteling was om passende ondersteuning te vinden, zodat de burgers vanuit hun eigen kracht en sociaal netwerk zo optimaal mogelijk zouden gaan participeren.
De complexiteit van het dagelijks bestaan vraagt om een passende ondersteuning. ‘Leefbaar houden’ of zorgen dat situaties op z’n minst niet verslechteren zijn de vertalingen van de participatie. In de praktijk bleek het een hele prestatie te zijn als de professionals erin slaagden om een situatie te stabiliseren. Ondersteuning was veelal onmisbaar. Er was tijd en geduld nodig om verbeteringen te realiseren en ook speelde mee dat het vertrouwen van de burger in de professional moest groeien. Voor de gemeentelijke ambtenaren was deze rol nieuw. Zij kregen in de kanteling de gelegenheid om burgers langdurig psychosociale ondersteuning te bieden en hun betrokkenheid naar de burger de ruimte te geven. De sociaal werkers waren natuurlijk al bekend met hun rol bij het ondersteunen van kwetsbare burgers.
Ambtenaren kennen de wereld van de burger en die van de ambtenarij
Uit mijn onderzoek bleek dat veel gemeentemedewerkers een toename van werkplezier ervoeren door hun nieuwe rol als sociale dienstverlener. Hun autonomie werd groter; de contacten met de burgers namen zowel in kwantiteit als kwaliteit toe en ook de burgers waren tevreden.
Zo vertelde een alleenstaande moeder met tal van problemen zoals schulden, opvoedproblemen en een alcoholverslaving over de hulp die zij ontvangen had van een gemeentemedewerker. Deze ambtenaar was erin geslaagd om haar situatie te stabiliseren en zelfs op sommige punten te verbeteren. Volgens deze moeder had de gemeentemedewerker haar weer ‘op het goede spoor’ gezet. De ambtenaar was betrokken bij het inzetten van hulp bij de administratie en thuisbegeleiding; had contact gelegd met de leerplichtambtenaar en had geholpen met bijzondere bijstand voor de beugel van haar dochter en meer van dergelijke, zeer praktische zaken.
De pilot leidde tot meer mooie bevindingen. Zo bleek de kracht van de gemeentemedewerker te liggen in de mogelijkheid om zich te bewegen in en tussen de leefwereld van de burger en de systeemwereld van de ambtenarij. Beide werelden waren nodig om ervoor te zorgen dat situaties van burgers verbeterden (of anders geformuleerd: niet verslechterden). De gemeentemedewerkers kenden de spelregels van de bureaucratie, zoals de eisen bij het invullen van de formulieren of de aanvraagprocedures. Zij hadden dus een bepaalde voorsprong op de sociale werkers, het was voor hen immers gemakkelijker om de burgers de weg te wijzen en zo nodig achter de gemeentelijke schermen te sturen op aanvragen van voorzieningen. Veel burgers hadden door eerdere ervaringen weinig vertrouwen meer in de bureaucratie van instanties; de gemeentemedewerkers konden als bemiddelaar optreden en daardoor (voor een deel) de frustraties wegnemen.
Daarnaast hadden deze gemeentemedewerkers - na anderhalf jaar ervaring in de pilot - oog voor de context van de aanvrager en konden zij de behoeftes van de burger en de ambtelijke mogelijkheden proberen op elkaar aan te sluiten. Belangrijk was dat de gemeentemedewerkers inzicht hadden in de beperkte reikwijdte van systeemgerelateerde oplossingen. De leefwereld bleef daarom ook een belangrijke bron om te zoeken naar aanvullende oplossingen, die met name door de sociaal werkers verkend werden.
Is de gemeentemedewerker nou dienstverlener of hulpverlener?
De pilot ging niet zonder slag of stoot. De meeste gemeentemedewerkers moesten wennen aan deze sociaal-werkerachtige dienstverlenende invulling in de kanteling. Waren zij nog dienstverlener of kwamen zij in de rol van de hulpverlener? Is het ‘empoweren’ van burgers wel een taak van de gemeentemedewerker? En hoe moest men omgaan met de spanning tussen het gelijkheidsbeginsel en passende ondersteuning? Deze vragen leidde (terecht) tot vele discussies en er waren geen pasklare antwoorden.
Niet iedere gemeentemedewerker bleek overigens affiniteit te hebben met een sociaal werker-achtige invulling van de ambtelijke dienstverlening. Het werken in een team had als voordeel dat leefwereldgerelateerde behoeften in sommige gevallen door anderen ingevuld konden worden. Op deze manier ontstond er een synthese van kennis en handelingen, met als resultaat een arrangement van passende ondersteuning van zowel leefwereldoplossingen (psychosociale ondersteuning, sociaal netwerk) als systeemoplossingen (bijzondere bijstand, Wmo-voorzieningen, budgetbeheer et cetera).
Door tijdsdruk vielen ze terug op de ‘menukaart’ van gemeentelijke producten
De cultuur van de gemeentelijke organisatie bleek niet rijp te zijn voor de kanteling. Er werd in de pilotgemeente gewerkt vanuit New Public Managementrichtlijnen waardoor er een grote nadruk lag op doorlooptijden, producten en differentiatie van werkprocessen. De gebruikelijke ‘harde’ meetinstrumenten leverden spanning op met de ‘zachte’ meetinstrumenten, zoals het in kaart brengen van kennis en ervaringen van de professionals en de burgers in de kanteling. De pilot eindigde na drie jaar, maar hopelijk - zo verwoordde een gemeentemedewerker - is de bewustwording binnen de gemeente door de kanteling wel gegroeid.
Het inzetten van social gemeentemedewerkers is nodig om burgers te begeleiden in de vaak complexe situaties, het liefst in nauwe samenwerking met de professionals uit zorg- en welzijnorganisaties. Dat de gemeentemedewerkers niet louter vanuit de wet- en regelgeving werkten, leverde in dit pilotonderzoek alleen maar voordelen op. De burgers kregen de voorzieningen waar zij recht op hadden vanuit de Wmo-verordening, maar daarnaast werd ook gekeken naar hun andere behoeftes. Voorwaarde is wel dat de gemeentemedewerkers gesteund worden door het management. Door tijdsdruk vielen de gemeentemedewerkers al snel terug op systeemoplossingen, op de ‘menukaart’ van gemeentelijke producten, waardoor leefwereldoplossingen in het geding kwamen.
Complexiteit heeft geduld, regie en vertrouwen nodig. Participatie van burgers betekent ook loskomen van een achtergestelde positie die veroorzaakt wordt door factoren die men nauwelijks kan beïnvloeden. Gemeentemedewerkers die vanuit een social work-achtige benadering het contact met burgers aangaan, kunnen hierin een rol van betekenis hebben.
Linda Burgerhout - Van der Zwaan promoveerde onlangs met het proefschrift ‘De kanteling. Een onderzoek naar een omslag in benadering van burgers in een middelgrote gemeente’, Utrecht, mei 2014.