Al meer dan twintig jaar wordt er in Nederland geëxperimenteerd met privatisering van publieke taken binnen de verzorgingsstaat. Zo is begin deze eeuw de toeleiding naar werk in het kader van het activeringsbeleid, ofwel ‘re-integratie’, grotendeels geprivatiseerd en onder verantwoordelijkheid van gemeenten gesteld. Deze privatisering is duidelijk geen succes geweest (de transactiekosten van het inkopen van re-integratiediensten waren hoog en de successen beperkt). Uit evaluatieonderzoeken blijkt dat de effectiviteit moeilijk is aan te tonen of erg gering is omdat het causaal verband tussen de interventies en de gerealiseerde uitstroom slecht is hard te maken. Desondanks kunnen er wel lessen getrokken worden uit de opgedane ervaring. Juist nu kunnen deze relevant zijn omdat de gemeenten door de decentralisaties veel nieuwe taken op zich af zien komen waarvoor ze hoogstwaarschijnlijk zelf niet meteen de juiste expertise of capaciteit zullen hebben. Het inkopen van expertise of uitbesteden van deze taken ligt dan voor de hand.
In dit stuk zal ik specifiek ingaan op de problematische rol die aanbestedingsregels op de re-integratiemarkt hebben gehad. Hiervoor put ik uit de bevindingen van mijn promotieonderzoek. In feite zijn er twee manieren waarop deze regels het uitbesteden van re-integratie aanzienlijk compliceerden. Ten eerste bemoeilijkten ze het selecteren op basis van betrouwbaarheid. Ten tweede ondermijnde de verplichting om aan te besteden na de gunning van contracten de concurrentiedruk.
Vertrouwen was een essentieel element
Re-integratie is een dienst waarvan de kwaliteit, in termen van bijdrage die het levert aan het succesvol naar arbeid leiden van werklozen, lastig is vast te stellen. Je kan zeggen dat er sprake is van een vertrouwensgoed: een dienst of goed waarbij men er op moet vertrouwen dat de kwaliteit goed is omdat het vaststellen hiervan erg lastig is of lang duurt. Hieruit vloeit voort dat vertrouwen een essentieel element is voor het succesvol kunnen uitbesteden van re-integratietaken. Helaas bleken de omstandigheden om vertrouwen te kunnen hanteren op de Nederlandse re-integratiemarkt niet ideaal: de aanbestedingsregels stonden het hanteren van vertrouwen in de weg en gemeenten moesten leren wat een ‘goede’ manier van hanteren van vertrouwen behelsde.
Aanbestedingsregels vormen barrière
De aanbestedingsregels leggen in het kader van transparantie een sterke focus op objectivering en het zoveel mogelijk van tevoren vastleggen wat leveranciers aan prestaties moeten leveren, bijvoorbeeld het verbeteren van werknemersvaardigheden als communicatie, stressbestendigheid, motivatie en concentratievermogen. Daarbij is de veronderstelling dat wanneer de essentiële kenmerken van de kwaliteit van het in te kopen product duidelijk in het bestek zijn vastgelegd, men op objectieve wijze de beste leverancier kan kiezen. Verder is het zo dat bij de aanbesteding na toekenning de contracten niet zomaar aangepast mogen worden, zonder dat er opnieuw zou moeten worden aanbesteed. Dit maakt dat men in één keer de juiste keuze moet maken.
Volgens gemeenten was één van de belangrijkste kenmerken van kwaliteit van re-integratie: betrouwbaarheid, het feit dat leveranciers deden wat ze beloofden. Betrouwbaarheid laat zich niet makkelijk van tevoren meten en leunt voor een belangrijk deel op persoonlijke (subjectieve) ervaringen met een wederpartij. Dit botst met de objectiveringslogica die dominant is in aanbestedingsprocedures. Het zorgde ervoor dat gemeenten door het streng naleven van aanbestedingsregels niet goed in staat waren om leveranciers te kiezen op basis van het meer subjectieve, maar zo belangrijk geachte, criterium van betrouwbaarheid.
Een ander probleem dat het inkopen van re-integratie via aanbestedingen compliceerde was het feit dat het wisselen van leveranciers na toekenning van contracten moeilijker werd. In theorie is de veronderstelling dat de verplichting tot aanbesteden ervoor zorgt dat het vinden van leveranciers en het gunnen van contracten met meer concurrentie gepaard gaat, doordat er meer openbaarheid is vereist. De verplichting om aan te besteden zorgde er in de praktijk echter ook voor dat wanneer een contract eenmaal was gegund het wisselen van leveranciers een dure en tijdrovende aangelegenheid werd, want dan moest er eigenlijk opnieuw worden aanbesteed. Daarbij kwam dat gemeenten het zich niet konden veroorloven om langere periodes zonder leveranciers te zitten, want de behoefte aan re-integratiedienstverlening vanuit het cliëntenbestand was constant. In de praktijk leidde dit ertoe dat gemeenten hierdoor eerder afzagen van het wisselen van leveranciers en soms contracten met ondermaats presterende dienstverleners maar uitdienden.
Met gunning aan meerdere partijen een betere (uitgestelde) keuze maken
Een veelgebruikte concrete oplossing voor deze vertrouwens- en concurrentieproblemen was om bij de aanbesteding een vast aantal trajecten aan meerdere leveranciers tegelijk te gunnen en later op basis van bewezen betrouwbaarheid en kwaliteit, de bulk van de overgebleven trajecten onder te brengen bij de meest betrouwbare leveranciers. Hierdoor kon men de betrouwbaarheid echt uittesten en ook had men restcapaciteit op het moment dat men onderpresterende leveranciers wilde afstoten. In feite stelde men het moment van finale selectie hiermee uit, zodat op basis van ervaren betrouwbaarheid een keuze gemaakt kon worden en waardoor ook de concurrentiedruk veel meer aanwezig bleef.
Zo kunnen gemeenten de beste diensten inkopen
De belangrijkste lessen die gemeenten uit deze gang van zaken kunnen trekken voor de uitbesteding van hun aanstaande taken op het gebied van jeugdzorg, werk en participatie én zorg voor ouderen en langdurig zieken zijn:
1. Het doel van aanbestedingsregels is het stimuleren van een ‘level playing field’ - een gelijke concurrentiepositie voor alle partijen -, en dat hoeft niet perse gelijk te zijn aan de intentie om het beste product in te kopen.
2. De objectiveringsratio achter de aanbestedingsregels is doorgaans niet goed compatibel met het inkopen van diensten die subjectieve kwaliteit kennen of waarvan kwaliteit van tevoren moeilijk vast te stellen is omdat deze ervaren moet worden.
3. Aanbestedingsregels kunnen vooraf concurrentiedruk vergroten, maar kunnen naderhand in de weg staan doordat ze ‘exit’-mogelijkheden beperken.
Het verdient daarom aanbeveling dat gemeenten zich voordat ze aan aanbestedingen beginnen kritisch bezinnen of deze beperkingen ook voor hun in te kopen dienst gelden. Zodat ze hiermee van begin af aan rekening kunnen houden. Het komt nogal eens voor dat bij aanbestedingen de focus zo op het naleven van regels ligt dat men eigenlijk uit het oog verliest dat er een passend en goed product ingekocht moet worden. Aanbestedingsregels zijn een middel, maar worden vaak een doel op zich.
Gemeenten kunnen veel winnen door meer na te denken over hoe men een goed product kan selecteren (een selectiestrategie formuleren). Daarnaast loont het vaak om vanaf het begin te kiezen voor het gunnen aan meerdere leveranciers.
Alex Corra is strategisch en juridisch beleidsadviseur bij de SVB. Dit artikel is gebaseerd op zijn proefschrift ‘Contracting for Public Values: Investigating the Contracting out of Employment Reintegration Services, in the Netherlands, Groningen, 2014. Meer lezen? Kijk dan hier.