Al bijna tien jaar, sinds de publicatie van het eerste rapport van de commissie Dijkstal in 2004, woedt de discussie over topinkomens in de publieke sector in volle hevigheid. Een van de vragen die hierin centraal staat, is of werknemers in de top van de publieke sector minder betaald moeten krijgen dan ze in het bedrijfsleven zouden kunnen verdienen. Met de invoering van de Wet Normering Bezoldiging Topfunctionarissen Publieke en Semipublieke Sector, die de maximale beloning in de publieke sector op €187.340 stelt, lijkt dit debat tot een voorlopig einde te komen. Maar als we terugkijken op de afgelopen tien jaar, dan valt op dat de discussie vol zat met emotionele oproepen, vage statements en slecht uitgewerkte half-argumenten. Iedereen was overtuigd van het eigen gelijk, en dat doet de kwaliteit van de argumentatie meestal geen goed. Je kunt je ook afvragen of zo’n politiek proces bijdraagt aan een goede besluitvorming. Daarom is het wellicht zinnig om de centrale argumenten in dit debat nog eens netjes op een rij te zetten, zodat we een beter beeld krijgen van hoe ze nou exact in elkaar steken, en wat we daarvan vinden. Internationaal vergelijkend onderzoek naar de discussie over beloning van publieke topbestuurders laat zien dat er veel argumenten worden opgevoerd die vanzelfsprekend lijken, maar dat deze vaak ingewikkelder blijken te liggen.
Problematische redenen voor een lager salaris in overheidsdienst
Zo wordt er bijvoorbeeld vaak geroepen dat het vanzelfsprekend is dat bestuurders in overheidsdienst minder verdienen dan hun collega’s in de private sector. Zij worden immers van ons belastinggeld betaald. Hoewel dat laatste natuurlijk waar is, wordt er meestal niet bij gezegd waarom dat een reden is om ze minder te betalen dan ze elders zouden kunnen verdienen. Is het omdat alles wat met belastinggeld gedaan wordt zo goedkoop mogelijk moet? Onwaarschijnlijk. Er zijn immers tal van zaken waar de overheid, vaak op basis van goede overwegingen, meer geld aan uitgeeft dan strikt noodzakelijk is. Denk maar eens aan defensiematerieel, musea, cultuur, natuur, sociale zekerheid of ziektekosten. Daar minder geld aan uitgeven zou goedkoper zijn, maar dit zou wel ten koste gaan van andere dingen die we belangrijk vinden. Daarom is het waarschijnlijker dat we graag ‘value for money’ voor ons belastinggeld willen, zodat we de voorzieningen die we willen zo goedkoop mogelijk krijgen. Maar dan is het nog maar de vraag of lagere salarissen in de publieke sector inderdaad ‘value for money’ bieden. Het is niet uit te sluiten dat een hogere salariëring, die relatief weinig kost, betere bestuurders en topambtenaren tot gevolg heeft, die door hun centrale positie een enorm verschil kunnen maken voor de kwaliteit van de dienstverlening. Een derde mogelijkheid, die nog wel eens geopperd wordt, is dat de door belastingen betaalde overheid een monopolist is die niet aan de tucht van de markt onderhevig is. Salarissen zouden door het gebrek aan concurrentie weleens te hoog kunnen worden, en moeten daarom worden beperkt. Maar dat is een argument voor marktconforme salarissen, omdat een te hoog salaris in dit geval een salaris is dat hoger ligt dan de salarissen in de vrije markt.
Een laatste mogelijkheid om dit argument compleet te maken, stelt dat iedereen die met belastinggeld wordt betaald het volk moet dienen. Impliciet in zo’n hiërarchische relatie is het idee dat wanneer je een dienaar bent, je beloning niet veel hoger mag zijn dan die van degene die je dient. Omdat de meeste mensen in het land minder verdienen dan de top van het bedrijfsleven, zou dat ook moeten gelden voor de top van de publieke sector. Maar ook deze norm is problematisch: de piloot dient zijn passagiers, en de directeur van het supermarktbedrijf werkt voor zijn klanten. Desondanks vinden maar weinig mensen dat een reden om hun salarissen te beperken. Kortom het is nog niet zo eenvoudig om een argument te maken dat uitlegt waarom de top van de publieke sector minder moet verdienen omdat ze van belastinggeld worden betaald. Net zo min als het makkelijk is op deze basis een argument te maken voor meer marktconforme salarissen. Uiteindelijk is de meest fundamentele norm over de besteding van belastinggeld dat er op democratische wijze over besloten moet worden. Als we, om welke reden dan ook, besluiten hoge of lage salarissen te betalen is dat ons goed recht. Het is tenslotte ons belastinggeld.
Hogere salarissen leiden nog niet tot beter prestaties
We zullen dus naar andere redenen op zoek moeten om de salariëring op te baseren. Een vaak gehoord argument voor hoge salarissen in de publieke sector is dat het de kwaliteit van het openbaar bestuur ten goede komt. Hoewel dat natuurlijk in het algemeen belang zou zijn, is het niet duidelijk hoe hogere salarissen nou precies tot betere prestaties leiden. Vaak wordt gedacht dat dit komt doordat hogere salarissen meer gekwalificeerde mensen aantrekken. Het idee is dat als de salarissen in de private sector hoger zijn dan bij de overheid, het aantrekkelijker is om daar te werken. Zo kan die sector de meest gekwalificeerde mensen rekruteren, en blijft de overheid met de minder capabele mensen zitten. Dat lijkt een logisch verhaal, maar het gaat er wel vanuit dat salaris de enige, of in ieder geval een hele belangrijke, factor is die bepaalt hoe aantrekkelijk een baan is. Dat is lang niet voor iedereen het geval.
Daarnaast is het een open vraag of de mensen die het goed zouden doen bij de overheid, ook goed zouden zijn in de private sector, en vice versa. Als dat niet zo is hoeven we niet bang te zijn dat het bedrijfsleven de krenten uit de pap haalt. Of individuen die het meest gekwalificeerd zijn om te werken in het publieke domein ook het meest geschikt zijn om in de marktsector te werken hangt af van in hoeverre de vereiste competenties overeen komen. Op deze vragen is maar moeilijk een algemeen antwoord te geven. Daarom kunnen we er niet zo maar van uit gaan dat hogere salarissen tot betere prestaties leiden.
Is het dan de manier om voeling met gewone mensen te houden?
Een ander argument, maar dan om juist minder salaris te betalen, dat in deze debatten vaak gebruikt wordt, stelt dat de top van de publieke sector voeling moet houden met de maatschappij, en dat hun salarissen daarom beperkt moeten worden. Om een slogan van de Occupy-beweging aan te halen: Put the politicians on minimum wage, and see how fast things change. Het zou kunnen dat topfunctionarissen in de publieke sector die net zo leven als gewone mensen goed begrijpen hoe deze mensen leven, met dat inzicht ook beter beleid kunnen maken. Maar ook hier zijn vragen bij te stellen. Moet je echt leven als gewone mensen om hun problemen te begrijpen, of kun je die informatie ook op andere manieren vinden, zoals door met ze te praten of op werkbezoek gaan? En is dit soort inzicht wel wat je nodig hebt om goed beleid te maken, of gaat het dan juist of economische of psychologische kennis? Misschien zijn beleidsmakers die uitgaan van hun eigen, lokale ervaringen wel minder goed in staat om beleid te maken dat voor iedereen goed uitpakt.
Zo zijn er nog wel meer argumenten die in dit debat een rol spelen. Sommigen pleiten voor lagere salarissen omdat dit intrinsiek gemotiveerde mensen aantrekt, omdat de top van de publieke sector het goede voorbeeld moet geven of omdat die gecompenseerd worden door aantrekkelijke publieke arbeidsvoorwaarden en interessant werk. Anderen zeggen juist dat hogere salarissen corruptie voorkomen. Maar ook deze argumenten zitten ingewikkelder in elkaar dan men wellicht denkt, en moeten in detail bekeken worden. Lost dat deze kwestie op? Nee. Uiteindelijk is het een politieke keuze. Maar een goede, en goed uit te leggen, politieke keuze begint bij een goede discussie op basis van weloverwogen argumenten. Eerlijke politiek, voor zover die bestaat, is kritisch naar die argumenten kijken, de vragen die ze oproepen beantwoorden, en dan pas doortastend handelen.
Teun J. Dekker is NWO-onderzoeker en verbonden aan het University College Maastricht.