De armoedeval heeft zich langzamerhand ontwikkeld tot het fantoom van het armoedebeleid. Niemand heeft het ooit gezien, niemand weet of het werkelijk bestaat, maar iedereen praat er angstvallig over. En: hoewel er veel onderzoek is gedaan, is er op de meest basale vragen nog steeds geen duidelijk antwoord. Hoeveel mensen worden er daadwerkelijk getroffen door de armoedeval en vooral: in hoeverre speelt de armoedeval echt een rol in het zoekgedrag van uitkeringsgerechtigden? Toch worden bezuinigingen op de bijstand ermee gelegitimeerd, zo blijkt uit de Beleidsdoorlichting Inkomensbeleid van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Eigenlijk heeft het armoedebeleid haar eigen monster gebaard. Toen het eerste paarse kabinet er voor het eerst werk van ging maken, kwam vrijwel meteen de vraag aan de orde in hoeverre extra financiële ondersteuning voor uitkeringsontvangers het accepteren van een baan onaantrekkelijker maakt. De overstap van uitkering naar werk betekent immers verlies of verlaging van extra inkomensondersteuning voor de lage inkomens, zoals de huurtoeslag, kinderopvangtoeslag of kwijtschelding van gemeentelijke belastingen. In het slechtste geval kan het dan zijn dat de overstap naar werk niet meer inkomen oplevert, maar wel hogere uitgaven. Natuurlijk is dat onwenselijk. Maar betekent het ook dat een uitkeringsgerechtigde om die reden minder inspanningen verricht om aan het werk te komen? Dat is nog steeds onderwerp van discussie.
Armoedeval heeft ook een ideologische onderstroom
Het SCP/CBS en het CPB clashten zo’n drie jaar geleden op dit punt. In een bijdrage aan de Armoedemonitor van SCP/CBS werd de betekenis van de armoedeval genuanceerd. Conclusie van een vergelijkend onderzoek naar het zoekgedrag van een groep werklozen met en zonder inkomensondersteuning was dat niet kon worden vastgesteld dat het bestaan van de armoedeval een direct effect heeft op het zoeken naar werk. Andere factoren als leeftijd, gezondheid, sociaal netwerk en opleidingsniveau bleken veel meer van invloed, en dan met name op de inschatting van de kans om daadwerkelijk een baan te kunnen vinden.
Niet lang na de publicatie van de Armoedemonitor stelde het CPB in opdracht van het ministerie van SZW een reactie op waarin met name economische studies uit het buitenland werden aangehaald om aan te tonen dat het verband tussen zoekgedrag en uitkeringshoogte er wel degelijk is. De snelle reactie van het ministerie gaf aan dat de discussie rond de armoedeval ook een ideologische onderstroom heeft: voor de overheid is de armoedeval een belangrijke legitimatie om terughoudendheid bij ondersteuning van lage inkomens te betrachten. En, getuige de begeleidende brief van minister Kamp bij de Beleidsdoorlichting Inkomensbeleid, is zij nu ook een legitimatie om de bijstandsuitkeringen over een periode van twintig jaar met zo’n honderd euro per maand terug te brengen door het afschaffen van de dubbele heffingskorting.
Succesvol beleid: inkomen sociale minima is toegenomen
Uit de Beleidsdoorlichting blijkt dat de koopkracht van huishoudens met kinderen met een inkomen rond het sociale minimum in de periode 2002-2010 vooral door het inkomensbeleid van de rijksoverheid meer dan gemiddeld is toegenomen. In feite mag dat een succes worden genoemd: in de afgelopen jaren kregen gezinnen met kinderen in het inkomens- en armoedebeleid extra aandacht, omdat zij door stijgende lasten steeds moeilijker kregen om van het sociale minimum rond te komen. Die extra maatregelen kregen ook meer de ruimte door het kindvriendelijke kabinet van CDA, ChristenUnie en PvdA.
Het succes heeft ook een keerzijde: door alle extraatjes wordt het verschil tussen uitkering en een inkomen uit betaald werk kleiner. Becijferd wordt dat een alleenverdiener met kinderen die gaat werken tegen het minimumloon er slechts 2 procent in koopkracht op vooruitgaat; alleenstaande ouders die vier dagen gaan werken gaan er zelfs 4 procent op achteruit. (Dit beeld werd overigens door de directeur van DIVOSA genuanceerd: werken in deeltijd betekent per definitie een beperkte inkomensvooruitgang). Wel komt de antagonie tussen armoedebeleid en activeringsbeleid hier duidelijk naar voren: gezinnen met kinderen op het minimum hebben de meeste moeite om van het minimum rond te komen, en dat legitimeert extra inkomensondersteuning. Dat betekent echter ook dat het verschil tussen inkomen uit een uitkering plus inkomensondersteuning, en inkomen uit betaald werk in de lagere regionen van de arbeidsmarkt steeds kleiner wordt.
Levert lagere bijstand meer uitstroom naar werk op?
Nogmaals, het is absoluut wenselijk dat aanvaarding van werk vanuit een uitkering ook financieel wordt beloond. Maar is het zo dat als die beloning er niet of in geringe mate is, dat dit remmend werkt op de bereidheid om een baan te accepteren? En dat bij gevolg het verlagen van de bijstandsuitkeringen een hogere uitstroom naar werk vanuit de bijstand oplevert? Dat is maar zeer de vraag. Op de eerste plaats zou dit veronderstellen dat de bijstandsgerechtigde een vrije keuze heeft om een baan te accepteren. Die is er in principe niet.
Alleen alleenstaande ouders met jonge kinderen zijn nu nog vrijgesteld van de sollicitatieplicht, maar ook dat gaat per 1 januari 2012 veranderen. Sociale diensten kunnen de uitkering geheel of gedeeltelijk intrekken als een klant een baan weigert. Dat veronderstelt weer dat er voldoende arbeidsplaatsen zijn aan de onderkant van de arbeidsmarkt die matchen met de capaciteiten en mogelijkheden van veel bijstandsgerechtigden. Hoewel de minister herhaaldelijk naar het Westland wijst om ons anders te doen geloven, weten we allemaal dat de mogelijkheden op arbeidsmarkt aan de onderkant beperkt zijn. Zeker nu er sprake is van een krimpende werkgelegenheid, waardoor er ook nog eens sprake is van verdringing.
Veel mensen in de bijstand hebben geringe kwalificaties
Door een strenger waken aan de poort en een strikter activeringsbeleid zijn de bijstandsbestanden de afgelopen jaren sterk afgeroomd: de meest kansrijken verblijven niet lang in de bijstand, of komen er niet eens meer in. De bestanden worden daardoor steeds meer bevolkt door mensen met geringe kwalificaties. Dit is zeker geen homogene groep: het kunnen jongeren zijn die vroegtijdig het onderwijs hebben verlaten, (jonge) alleenstaande moeders met jonge kinderen zonder werkervaring, vrouwen van middelbare leeftijd die door een echtscheiding op de bijstand zijn aangewezen en nauwelijks arbeidservaring hebben, mannen van vijftig jaar of ouder die jaren geleden hun baan verloren en door hun leeftijd niet meer aan de bak komen, mannen en vrouwen met psychische of fysieke gezondheidsproblemen, immigranten uit niet-westerse landen die het Nederlands beperkt beheersen… het zijn mensen die vaak door een combinatie van factoren een beperkte verdiencapaciteit hebben. Die verdiencapaciteit wordt niet verbeterd door een generieke verlaging van de bijstandsuitkering.
Alleen door het verbeteren van hun kwalificaties kunnen ze die verdiencapaciteit verhogen en blijvend in hun eigen onderhoud voorzien. De zware bezuinigingen op het re-integratiebudget van de gemeenten brengt die doelstelling, toch de uiteindelijke doelstelling van het armoedebeleid, niet dichterbij. Het verlagen van de bijstandsuitkering al zeker niet. In die zin is het geen fantoom, maar harde werkelijkheid: veel bijstandsgerechtigden zitten al in een armoedeval, zonder dat er ook maar sprake is van zicht op betaald werk.
Frans Moors is onderzoeker bij de Sociaal-wetenschappelijke Afdeling (SWA) van de gemeente Rotterdam.