INTERVIEW — Bestuurskundige waterbeheer Arwin van Buuren: ‘De overheid moet veel meer Barbapapa zijn’

De afgelopen tien jaar heeft Arwin van Buuren veel onderzoek gedaan naar de complexe besluitvorming op het gebied van waterbeheersing. ‘In dat domein is een stevig debat gevoerd over de normering van waterveiligheid’, zegt Van Buuren. Hij legt uit: ‘Ons land hanteerde vanaf 1953 normen die gebaseerd waren op de kans van overstroming. Het beleid was er tot voor kort op gericht om die kans zo laag mogelijk te houden. Recentelijk zijn we overgestapt op een risicobenadering waarbij risico wordt gezien als het product van kans en gevolg. De kans - op overstroming - is dan het ene deel van het risico, en de gevolgen - van overstroming – het andere deel. Dus zijn niet alleen de waterstand en de kwaliteit van de dijk relevant, maar ook wat de samenleving achter die dijk onderneemt, doet ertoe.’

Bij burgerinitiatieven denken wij niet meteen aan waterbeheersing.

‘Burgerinitiatieven hebben verschillende overheden gemotiveerd om in proeftuinen te experimenteren met andere maatregelen om het overstromingsrisico te beperken. Dus waar een ingrijpende dijkversterking eerder vanzelfsprekend was, wordt nu, onder druk van betrokken bewoners, gekeken of het ook anders kan.’

‘Neem het schiereiland Marken, uniek vanwege zijn natuurhistorische betekenis. Ongeveer honderd jaar geleden kwam Marken, toen nog een eiland, door de Zuiderzeevloed onder water te staan. Om herhaling te voorkomen, is na die vloed een dijk om Marken gelegd. Die dijk moet nu hoognodig versterkt worden. De lokale gemeenschap verzette zich hevig tegen de oorspronkelijke plannen voor dijkversterking, het dorpszicht zou naar haar mening verwoest worden. Gezamenlijk hebben de Markers toen een plan gemaakt voor een alternatieve manier van versterken, in combinatie met ‘meerlaagse’ veiligheid waarbij zij in het uiterste geval worden geëvacueerd. Wat op Marken gebeurde, is vergelijkbaar met het plaatsmaken van de verzorgingsstaat voor de participatiesamenleving. Burgers willen niet dat de overheid eenzijdig bepaalt hoe ze tegen het water beschermd moeten worden. Ze eisen zelf ook een stem in het kapittel.’

Is de parallel tussen het fysieke en sociale domein dat burgers niet meer beschermd willen worden door een afstandelijke overheid?

‘Klopt, met de aantekening dat de overheid duidelijk nog moet wennen aan de nieuwe rolverdeling.  Kijk bijvoorbeeld naar Rotterdam, die stad heeft zijn bewoners het “right to challenge” gegeven. Met een beroep op dat recht kunnen de Rotterdammers, wanneer ze menen dat ze een bepaalde publieke taak beter kunnen uitvoeren dan de gemeente, een plan indienen. Als het college dat goedkeurt, krijgen de bewoners vervolgens het gemeentelijke budget om hun plan daadwerkelijk uit te voeren.’

‘Rotterdam heeft het right to challenge dan wel omarmd, maar de praktijk laat zien dat dit voor de gemeentelijke organisatie een enorme opgave betekent. Bij de aankondiging van een challenge gaan overal in het ambtenarenapparaat lampjes flikkeren en bellen rinkelen. Allerlei functionarissen moeten er hun zegje over doen. Ik wil zeker niet badinerend over het ambtelijk apparaat doen, maar kennelijk verstoren burgerinitiatieven de routines van een goed geoliede machine die gewend is zichzelf voortdurend te verfijnen en altijd op zoek is naar optimalisatie. Die machine mist echter vaak de kwaliteiten - veerkracht, improvisatievermogen, flexibiliteit en integraliteit - om adequaat te reageren op burgers die het heft in eigen handen willen nemen.’

Bijvoorbeeld?

‘Typerend was de ontvangst van een voorstel in Rotterdam van een aantal speeltuinverenigingen om het beheer over speeltuinen op zich te nemen. De verantwoordelijke dienst reageerde afhoudend, omdat dit lijnrecht inging tegen recent vastgesteld beleid. Bestuurlijk is er aarzeling, want wat als een speeltoestel nu eens niet in orde is en er daardoor een ongeluk gebeurt? Wie is er dan verantwoordelijk? Fascinerend, op het moment dat burgers taken van de overheid willen overnemen, is de onmiddellijke reflex om allerlei waarborgen en meer garanties te vragen. De vraag is: waarom gebeurt dat? Is dit cognitief, zo van: wij kunnen het beter dan maatschappelijke partijen, of ligt er een hartgrondige aversie voor het nemen van risico’s aan ten grondslag?’

Dus de overheid wil dat burgers meer dingen zelf doen, en als ze dat dan doen, dan weet diezelfde overheid zich geen raad. Kan het ook beter?

‘Overheden huldigen nu nog teveel het uitgangspunt van New Public Management, doelen halen op basis van prestatie-indicatoren en verantwoordingsmechanismen. Om zich adequaat met burgerinitiatieven te kunnen verstaan, behoren overheden over te gaan op integrale werkwijzen waarvan niet altijd even duidelijk is met welke inzet welk resultaat wordt geboekt. Uit de literatuur blijkt dat organisaties floreren bij een balans tussen exploiteren enerzijds en exploreren anderzijds. Exploiteren staat voor het gaandeweg incrementeel verbeteren waarin de organisatie al goed is, exploreren betekent radicaal nieuwe dingen uitvinden. De beste organisaties kunnen allebei, zijn ambidexter, dat wil zeggen dat die net als Johan Cruyff zowel rechts met als links kunnen trappen. Nog te weinig organisaties zijn tweebenig, ze zijn vaak goed in het een óf in het ander. Soms zijn ze zelfs zo goed in wat ze doen, dat hun kerncompetentie hun kernrigiditeit is geworden waardoor ze niet of nauwelijks in kunnen spelen op nieuwe situaties.’

‘Vaak heeft de overheid een enorme voorsprong als het gaat om op een formalistische manier samenwerken met partijen. En evenzo vaak brengt ze veel te weinig begrip op voor partijen die die bureaucratische competenties niet blijken te hebben. De vraag is dan, en dat geldt voor zowel het fysieke als het sociale domein, wat doet de overheid om die ongelijkwaardigheid op te heffen.’

Geld schuiven en expertise beschikbaar stellen?

‘Dat zou de gewenste gelijkwaardigheid naderbij kunnen brengen. Maar het levert tegelijkertijd een paradox op: een overheid die taken aan de burger wil overdragen, moet eerst iets extra’s doen. Als ze dat er niet voor over heeft, is het maar de vraag of ze sowieso dingen wil loslaten.’

‘In Rotterdam verstrekt de gemeente scootmobielen, maar je krijgt er alleen een als je hem ook kunt stallen. Dus als iemand driehoog woont, krijgt hij er geen. Onrechtvaardig, dus zei een sociaal ondernemer op een gegeven moment: geef mij het budget en ik werk een concept uit voor  het delen van scootmobielen. Zijn plan komt erop neer dat hij ze op verschillende plekken in de wijk stalt en als iemand er een nodig heeft, dan zorgt hij ervoor dat er een beschikbaar is. De reactie van de gemeente? Ja, maar het gaat hier wel over serieus geld, en dan zo’n ondernemer, wat nu als die morgen onder de tram komt? Overigens wordt deze challenge wel degelijk uitgevoerd. En natuurlijk moet er een goed businessplan zijn en mag je van initiatiefnemers professionaliteit verwachten. Maar die terughoudendheid, wantrouwen zelfs, duidt er niet bepaald op dat de overheid echt open staat voor initiatieven van buiten. Ik wil graag empirisch kijken: onder welke omstandigheden zie je toenadering en synergie en wanneer zie je verwijdering? En vooral: hoe vergemakkelijk je dat eerste en hoe voorkom je het tweede?

Hoogleraar Transitiekunde Jan Rotmans zei tegen ons: met ideeën over burgerparticipatie hoef je bij de PvdA niet aan te komen. Hoe is dat bij uw partij, de SGP?

‘Om met het eerste te beginnen, dat is niet helemaal waar. De Pvda-fractieleider in de Tweede Kamer Diederik Samsom heeft samen met zijn collega van de ChristenUnie Gert-Jan Segers op 23 augustus een manifest gepresenteerd om burgers meer zeggenschap te geven over hun eigen omgeving. Maar er zullen ongetwijfeld PvdA’ers zijn die daar moeite mee hebben. Ook mijn eigen partij, de Staatkundig Gereformeerde Partij, worstelt ermee. Er is een lijn die allerlei vormen van directe democratie faliekant afwijst, immers bestuurders zijn als dienaren van God de boven ons gestelden. Het overheidsgezag krijgt dan al snel iets onaantastbaars. Een andere lijn wijst erop dat het klassiek calvinistische idee juist is dat de macht in de samenleving van onderaf opgebouwd wordt. Twee bekende namen in dit verband zijn: Johannes Althusius - hij bepleitte de leer van het consociationalisme of pacificatiepolitiek - en Abraham Kuyper, die voortbordurend op die leer het idee van de soevereiniteit in eigen kring introduceerde. De traditionele calvinistische lijn is dus dat je pas een taak op een hoger niveau organiseert, als het lagere niveau die taak niet aankan.  Als SGP-politicus (Van Buuren zit voor die partij in de gemeenteraad van Capelle aan den IJssel, red.) vind ik dat er meer zelfsturing mogelijk is dan er nu gebeurt en ben ik voor een kleine, responsieve overheid, en als wetenschapper ondersteun ik die gedachte. Ook ben ik geïnteresseerd in innovatief onderzoek naar hoe je dat dan zou kunnen doen. Hoe kan de overheid dat beroep op de eigen verantwoordelijkheid van de burger zodanig vorm geven dat deze denkt: wat gaaf, hier stap ik in.’

De overheid moeten we vooral zien als server voor burgerinitiatieven?

‘Iemand zei onlangs tegen mij: de overheid moet veel meer een barbapapa zijn. Thuis hadden we geen televisie, dus ik had geen idee wie of wat hij daarmee bedoelde. Barbapapa blijkt een wezen te zijn dat zich aan elke situatie weet aan te passen. Ook de overheid moet slim meebewegen met wat de samenleving nodig heeft. Het is belangrijker dat zij zich kan aanpassen aan het zelf-organiserend vermogen van een buurt of gebied in een bepaald domein dan dat zij zich een ideaaltypische rol toe-eigent. Het parool voor de overheid de komende jaren is leren schakelen tussen rollen en improviseren. In die zin is het een proces van ontwenning dat de overheid ermee moet leren leven dat de grondregels van de bureaucratie, zoals de socioloog Max Weber die in de vorige eeuw heeft gedefinieerd – voorspelbaar en zonder aanziens des persoons uitvoeren wat de regels voorschrijven – aan betekenis hebben ingeboet. De overheid zou inderdaad als Barbapapa moeten zijn, een affectieve overheid die de burger en zijn ideeën hartelijk verwelkomt, maar ook: een overheid die door de burgers welkom wordt geheten als zij het zelf niet meer aankunnen. Ook hier dus: samen sta je sterker.’

Jan van Dam en Marcel Ham, redactie socialevraagstukken.nl

De volledige tekst van dit  interview staat in het winternummer van het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken dat volgende week verschijnt.

Foto Barbapapa: Eva (Flickr Creative Commons)