Media-invloed: soms is het een stormram voor beleid

Hoeveel invloed hebben de media op het beleid? Bij het immigratie- en integratiebeleid is dat volgens recent sociologisch onderzoek beperkt, maar invloed is er wel degelijk. Zeker indirect is die niet te onderschatten.

Sociologe Rianne Dekker stelt naar aanleiding van de beroering rond de jonge Angolees Mauro Manuel de vraag: beïnvloeden media het immigratie- en integratiebeleid? De overvloedige media-aandacht voor de jongen leidde immers tot het kinderpardon. Maar, voegt Dekker daaraan toe, bij verschillende andere kwesties, zoals de Vluchtkerk, leidde media-aandacht nu juist niet tot ander beleid.

Volgens Dekker is de directe invloed van mediaberichtgeving op beleid beperkt. Maar een beperkte directe invloed is niet hetzelfde als géén invloed. Mediaberichtgeving kan wel degelijk leiden tot indirecte en structurele veranderingen in de manier waarop beleidsmakers met onderwerpen omgaan.

Nieuwsmedia worden steeds belangrijker voor beleidsmakers

Er kan een sterker bewustzijn bij beleidsmakers en -uitvoerders ontstaan over de rol die de media hebben voor organisatie en beleid. Nieuwsmedia zijn de afgelopen decennia een steeds belangrijkere bron van informatie voor beleidsmakers geworden. Ze kunnen deze ten eerste gebruiken als een spiegel van hoe hun beleid ontvangen wordt. Daarnaast geven ambtenaren aan dat media belangrijk zijn voor de uitvoering van hun werk. Het gaat daarbij om het creëren van bekendheid van en draagvlak voor specifiek beleid of om het verhogen van de legitimiteit van de gehele organisatie. Positieve mediaberichtgeving kan daaraan een bijdrage leveren, zo luidt de achterliggende gedachte (Thorbjørnsrud e.a. 2014).

Het verhoogde bewustzijn van media-invloed kan een selffulfilling prophecy worden: een beleidsmaker gaat handelen naar wat hij belangrijk acht en waarvan hij denkt dat zijn omgeving en de media dat belangrijk vinden (Kepplinger 2007). Met andere woorden: hij internaliseert de logica van de media.

 Mediatisering kan voordelen hebben, maar heeft ook risico’s

Het proces van je voegen naar medialogica wordt mediatisering genoemd. Dat kan voordelen hebben, zoals een toegankelijker uitleg van beleid en meer transparantie (Thorbjørnsrud e.a. 2014). Maar het kan ook betekenen dat andere principes, namelijk die van de publieke logica, onder druk komen te staan. Denk daarbij aan waarden als transparantie, representatie, rechtvaardigheid en gelijke behandeling.

In het geval van immigratie- en integratiebeleid kan een mediageniek kind door media-aandacht bovenaan op de stapel komen te liggen, maar hoe zit het met de andere kinderen van wie de foto’s niet op televisie en social media verschijnen maar die wel met hetzelfde probleem kampen? Is dat rechtvaardig, is hier sprake van gelijke behandeling? En als we besluiten om na een aantal schrijnende verhalen meer geld te investeren in de ouderenzorg, hoe verhoudt zich dat dan tot investeringen op andere terreinen die wellicht (nog) dringender zijn maar geen aandacht kregen?

Mediatisering kan dus enerzijds leiden tot meer transparantie en helderder communicatie, maar brengt ook risico’s met zich mee (Thorbjørnsrud e.a. 2014).

Vaccinatiecampagne RIVM: media zetten kunnen beleidsmakers op scherp

Ook op een andere manier oefenen de media invloed uit op het beleid. Het door Dekker onderzochte immigratie- en integratiebeleid heeft veel ervaring met de spotlights en dat kunnen we ook verwachten van beleidsmakers op dat terrein. Zij zijn zich zeer bewust van het vergrootglas dat op hun werk ligt en houden daar ook terdege rekening mee bij het formuleren en uitvoeren van hun beleid. Ze hebben een proces van mediatisering doorgemaakt. Het is dus niet zo gek dat Dekker constateert dat er in de door haar onderzochte situaties ‘beperkte invloed’ van de media is geweest op dit beleidsterrein.

Hoe zit het met beleid dat wat maagdelijker is wat betreft media-aandacht? In mijn eigen proefschrift (Jacobs 2014) zag ik dat plotselinge, kritische mediaberichtgeving voor incidenten bij publieke organisaties iedereen op scherp kan zetten. Denk aan het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en zijn vaccinatiecampagne tegen baarmoederhalskanker in 2009. De organisatie zette de communicatie voor deze campagne op zoals zij dat al jaren deed rondom het rijksvaccinatieprogramma. Het RIVM werd vervolgens overrompeld door het daaropvolgende publieke debat, dat online begon, doorsijpelde naar de traditionele media en leidde tot een fiks politiek debat. Uiteindelijk lieten veel minder meisjes zich vaccineren dan de aantallen waarnaar het RIVM streefde.

Het kan explosief worden

De combinatie van media- en politiek vuurwerk kan explosief zijn voor een publieke organisatie. Het RIVM reflecteerde op zijn inentingscampagne tegen het humaan papillomavirus (HPV) – de veroorzaker van baarmoederhalskanker – en moderniseerde deze vervolgens flink. Opvallend genoeg ging het hier om preventiebeleid waarin communicatie van nature centraal behoort te staan; je zou dus verwachten dat mediabewustzijn en inschatting van de communicatierisico’s er al vanaf het begin een belangrijke rol zouden spelen.

De ervaringen van het RIVM zijn niet uniek: denk hierbij aan de ‘winterhardheid’ van ons spoorwegennet. Tot 2009 niet vaak in het nieuws, maar na het eerste grote incident en daaropvolgende beleidsplannen regelmatig onderwerp van publiek en politiek debat. Of het Zwarte Piet-debat: geen beleidsterrein, maar scholen worden door de maatschappelijke discussie wel gedwongen om hierover een besluit te nemen.

Indirecte gevolgen van media-aandacht

Het is lastig, zo niet onmogelijk, om causale uitspraken te doen over gevolgen van media-aandacht of oorzaak van beleidsverandering. Desondanks is het opvallend dat redelijk veel betrokkenen bij dergelijke incidenten en beleidswijzigingen aangeven dat media-aandacht een rol speelde in deze veranderingen: sterk in het nieuws zijn, kan alles op scherp zetten (Jacobs 2014).

Dat de interactie tussen mediaberichtgeving en de beleidsagenda niet direct tot gevolgen leidt, sluit niet uit dat er indirecte effecten optreden die uiteindelijk invloed uitoefenen op beleidskeuzes, zoals mediatisering. Ook kan plotselinge, heftige media-aandacht voor incidenten beleidsmakers confronteren met de inhoud van én communicatie over hun beleid. Beleidsmakers moeten daarom voortdurend de publieke waarden volgen en tegelijkertijd sensitief zijn voor wat er op een beleidsterrein speelt, zoals dat onder andere tot hen kan komen via de media.

Sandra Jacobs is universitair docent aan de faculteit der maatschappij- en gedragswetenschappen van de Universiteit van Amsterdam. Zij is verbonden aan de programmagroep Corporate Communication van de afdeling Communicatiewetenschap.

Een volledige versie van dit artikel verschijnt deze week in het voorjaarsnummer van het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken.

Foto: Diana Robertson (Flickr Creative Commons)