We moeten er alles aan doen om de instroom van vluchtelingen te beperken, zei minister Dijsselbloem in het najaar van 2015, ‘maar als dat niet werkt, moeten we bereid zijn onze eigen samenleving te beschermen en te zorgen dat dit niet leidt tot ontwrichting van onze verzorgingsstaat’. Donald Tusk, de voorzitter van de EU, sprak woorden van dezelfde strekking. En de Poolse premier Andrzej Duda verzuchtte dat het door de vluchtelingen onmogelijk is geworden om in zijn land een verzorgingsstaat op te bouwen.
Vluchtelingen drukken op begroting omdat ze nauwelijks werk vinden
Migratie en de verzorgingsstaat gaan niet samen, zo is de heersende gedachte. Maar wat is precies het probleem? Europese leiders benadrukken voortdurende de financiële spanningen die vluchtelingen veroorzaken. Dat vluchtelingen vaak ‘drukken’ op de financiën van de verzorgingsstaat komt doordat ze vaak lang buitenspel staan op de arbeidsmarkt. De Nederlandse cijfers uit een recent verschenen WRR/SCP/WODC Policy Brief spreken boekdelen: na 2 jaar is slechts 25 procent aan het werk, na 6 jaar 50 procent.
Er zijn overigens belangrijke verschillen tussen groepen vluchtelingen. In 2012 is de arbeidsparticipatie van Somaliërs verreweg de laagste - 26 procent -, van Iraniërs de hoogste - 60 procent. Dat betekent dus dat veel vluchtelingen gebruik maken van een bijstandsuitkering, en daarmee inderdaad drukken op de collectieve lasten. Zo heeft 53 procent van de Somaliërs een bijstandsuitkering, tegen 19 procent van de Iraniërs. Hoe dat verschil te begrijpen? Waarschijnlijk komen de laatsten uit betere sociaaleconomische milieus, want niet alleen land van herkomst maar ook opleidingsniveau doet er toe.
De precaire positie van vluchtelingen op de arbeidsmarkt kent verschillende oorzaken; ze spreken onvoldoende de taal en velen kwakkelen met hun gezondheid. Dat komt niet alleen door de vlucht of de opgedane traumatische ervaringen, maar ook door de tergende onzekerheid in het land van aankomst. Bovendien sluit hun opleiding vaak onvoldoende aan bij de wensen op de arbeidsmarkt, en omgekeerd: werkgevers zijn vaak wel heel terughoudend in het aanstellen van vluchtelingen. In sommige gevallen kan je dat best discriminatie noemen. Hoger opgeleide vluchtelingen vertrekken daarom vaker uit Nederland omdat ze zich buitengesloten voelen. Dat is niet alleen tragisch voor hen, maar ook voor ons. De mensen die het beste een bijdrage kunnen leveren aan onze economie zijn de eersten die weer willen (en kunnen) vertrekken.
Migratie vormt al decennialang splijtzwam in Nederland
Dat de tergend langzame opname van vluchtelingen in de arbeidsmarkt nadelig is voor de schatkist, lijkt evident. Toch valt er op de berekeningen over dat nadeel wel wat aan te merken. Zo is er weinig aandacht voor andersoortige opbrengsten: de werkgelegenheid die in Nederland ontstaat door asielzoekers, de belasting die vluchtelingen betalen en de mogelijke bijdrage van diversiteit aan innovatie of economische groei in bredere zin. Naar dat laatste is nog veel onderzoek te doen.
Voorts weten we heel weinig over de arbeidsdeelname van de kinderen van vluchtelingen. In de VS hebben vluchtelingen ook moeite om mee te komen op de arbeidsmarkt, maar hun kinderen doen het daarentegen vaak uitstekend.
Naast de financiën is er nog een tweede thema: solidariteit. Vluchtelingen kunnen de sociale cohesie ondermijnen die nodig is voor de verzorgingsstaat. Al decennialang is in Nederland migratie een splijtzwam voor de bevolking: grosso modo vindt de helft van de bevolking immigratie oké, de andere helft is tegen. Bovendien blijkt steeds weer dat lager en middelbaar opgeleiden vaker tegen immigratie zijn. Voor een verzorgingsstaat is solidariteit onontbeerlijk. Mensen verzekeren zich tegen hun eigen lot maar betalen ook voor een ander. Voelen mensen zich wel voldoende verbonden met ‘vreemden’? Solidariteit is immers ook gebaseerd op het kennen en herkennen van de ander. De Amerikaan Richard Freeman waarschuwde al in 1986: ‘Als het gevoel ontstaat dat “wij” vooral betalen voor “hun” uitkeringen leven we in de nadagen van de verzorgingsstaat’ (Freeman, 1986).
De politicologen Reeskens en Van der Meer vroegen het aan de Nederlandse bevolking. Wat blijkt? Weinig Nederlanders willen immigranten helemaal uitsluiten van sociale zekerheid. Maar mensen maken wel verschil. ’Nederlanders’ of mensen wier werk verdwijnt door reorganisatie wordt vaker een WW-uitkering gegund dan vluchtelingen of arbeidsmigranten, en in die volgorde. Wat vooral goed uitpakt voor de ‘gunfactor’ is als mensen hun best doen voor een baan. Mensen willen liever niet dat iedereen die over de grens komt meteen een uitkering krijgt. Dat blijkt ook uit een focusgroepstudie onder verschillende categorieën migranten: ook zij zeggen dat je eerst een bijdrage zou moet leveren voordat je rechten hebt (Kremer, 2013). Er is sprake van wat je ‘conditionele solidariteit’ zou kunnen noemen.
Wat te doen?
Uitgangspunt voor beleid zou moeten zijn dat alle noodzakelijke maatregelen voor de inpassing van vluchtelingen ook de ‘zittende bevolking’ ten goede moeten komen. Bridget Anderson, onderzoeker aan het migratie-instituut van de Universiteit of Oxford, Compas, schrijft in haar blog hoe ongelukkig het is dat de vluchtelingenstroom precies komt op het moment dat de overheid fors bezuinigt. Terwijl huisvesting, zorg, en maatschappelijke ondersteuning op het lokale niveau worden afgeknepen, wordt burgers gevraagd om in te stemmen met de komst van Syriërs. En dat gaat dus niet. Ze schrijft: ‘If we are to avoid a competition between marginalised and impoverished groups it is necessary to make the argument that better services for Syrian arrivals must mean better services for everybody’.
In de reeds genoemde Policy Brief wordt een lans gebroken om vluchtelingen sneller aan het werk te krijgen, vooral door niet te wachten tot de trage toelatingsprocedures zijn afgerond. Op lokaal niveau wordt daar al volop mee geëxperimenteerd. Zo heeft Amsterdam toestemming om asielzoekers aan het werk te helpen nog voordat ze een status hebben. Toch zal voor de meeste asielzoekers gelden dat ze niet naadloos zijn in te voegen naar de wensen van de Nederlandse arbeidsmarkt. Naast het doorbreken van grenzen tussen arbeidsmarktbeleid en toelatingsprocedures is het daarom nodig om de muren te slechten rond werk, opleiding en studiefinanciering. Minder rigiditeit en meer maatwerk rond onderwijs, uitkeringen en (leeftijdsgebonden) studiefinanciering zou voor iedereen, vluchtelingen én werklozen, een uitkomst zijn. Het Zweedse voorbeeld laat zien dat een veel persoonlijker aanpak met meer gesprekken en intensievere begeleiding bij het zoeken naar werk redelijke resultaten kan opleveren, voor vluchtelingen én voor andere kwetsbare groepen.
Invoering burgerschapsladder, voor íedereen, kan verzorgingsstaat redden
Veel Nederlanders zijn voorstander van meer wederkerigheid in het sociale zekerheidsstelsel, en er zijn aanwijzingen dat migranten dat eveneens belangrijk vinden. Tegen die achtergrond moet het pleidooi voor een burgerschapsladder worden begrepen, het idee is dat mensen steeds een trede ‘omhoog’ kunnen als ze voldoen aan bepaalde criteria, bijvoorbeeld wanneer ze de taal uit het land van aankomst voldoende beheersen of vrijwilligerswerk of betaalde arbeid verrichten. Een mogelijkheid om dit model, dat voor iedereen zou moeten gelden, praktisch vorm te geven, is om aan burgers persoonlijke ‘rekeningen’ te koppelen waarop zij punten kunnen ‘verdienen’. In de VS heet dat een Individual Development Account (IDAs), in Frankrijk Compte personnel d’activité ( CPA). Op deze manier verandert de verzorgingsstaat in een ‘contributiestaat.’
De keerzijde van een dergelijk stelsel is het gevaar dat mensen die weinig bij te dragen hebben standaard buiten de boot vallen. Dat is natuurlijk niet de bedoeling. Immers, een contributiestaat moet door kleine aanpassingen de solidariteit redden, niet opblazen. Het vergt dus een gedetailleerd maatschappelijk debat over wat de samenleving ziet als legitieme basis voor sociale rechten. Moeten we, zoals in Chili, ‘solidariteitspunten’ geven als mensen zorgtaken verrichten of als ze onvoldoende geschoold zijn? Een dergelijke aanpassing kan de solidariteit van het stelsel redden en de verzorgingsstaat zodanig ‘migratie-bestendig’ maken dat uiteindelijk iedereen er voordeel bij heeft.
Monique Kremer is projectcoördinator ‘Toekomst van werk' en 'Middenklassen onder druk’ bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en bijzonder hoogleraar Actief burgerschap aan de Universiteit van Amsterdam. Dit artikel is eerder verschenen in het Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken.
Noten:
Freeman, R. Migration and the political economy of the welfare state. The annals of the American Academy of political and Social Science, 485, 1, 51-63.
Kremer, M. Vreemden in de verzorgingsstaat. Hoe arbeidsmigratie en sociale zekerheid te combineren, 2013. Den Haag: Boom Lemma.
Foto: michael_swan (Flickr Creative Commons)