Noodopvang voor illegalen blijft nodig

Eigenlijk had de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) met het kabinet afgesproken dat gemeentelijke noodopvanglocaties voor uitgeprocedeerde asielzoekers al op 1 januari 2010 gesloten zouden moeten zijn. Maar veel gemeenten ontdekten dat die noodopvang eigenlijk onmisbaar is. Dat kan ook  niet anders, betoogt de Groningse hoogleraar Heinrich Winter.

Wat moet een gemeente beginnen met een uitgeprocedeerde moeder met drie minderjarige kinderen die weigert terug te keren naar Angola? De straat op zetten, vond de Nederlandse Staat. Maar een half jaar geleden verbood de rechter dat.  Daarop besloot de Staat dat de kinderen apart in een tehuis geplaatst moesten worden. Maar op 11 januari 2011 oordeelde het gerechtshof in Den Haag dat de moeder en haar kinderen wel degelijk recht hebben op opvang. Deze recente casus illustreert het gapende gat tussen beleid en praktijk waar het gaat om dakloze, uitgeprocedeerde asielzoekers.

Zorgplicht
Gemeentebesturen hebben volgens de Wet Maatschappelijke Ondersteuning een zorgplicht. Dat heeft tot consequentie dat, wanneer bijvoorbeeld een uitgeprocedeerde, kwetsbare Algerijnse man van boven de zestig zich bij een gemeente meldt, de deur niet dicht kan blijven. Gemeenten accepteren niet dat gezinnen op straat leven. En dat leidt er dus toe dat, vooral in de grote steden, voor een beperkte groep vreemdelingen noodopvang beschikbaar wordt gesteld. We hebben het dan over kwetsbare uitgeprocedeerde asielzoekers die zichzelf niet kunnen redden. Gezinnen met kinderen, alleenstaande moeders. Voor hen blijft noodopvang nodig.

Wanneer een asielzoeker in ons land is uitgeprocedeerd, is hij zelf verantwoordelijk voor zijn vertrek naar het land van herkomst of naar een ander land. Daar heeft hij in principe vier weken de tijd voor nadat er een negatieve beslissing volgde op zijn aanvraag voor een verblijfsvergunning. Lukt dat niet, dan kan hij uitgezet worden met behulp van de sterke arm der wet. Wanneer de asielzoeker vrijwillig vertrekt kan de Internationale Organisatie voor Migratie daarbij ondersteuning bieden. Sinds vorig jaar is er ook de stichting Duurzame Terugkeer die bestaat uit ngo’s die zowel in Nederland (zoals VluchtelingenWerk) als in de landen van herkomst (zoals de International Organisation for Migration) werkzaam zijn en die kunnen bemiddelen bij terugkeer en zorgen voor opvang en een netwerk ter plaatse. Soms is die ondersteuning financieel van aard, soms gaat het om immateriële inspanningen, zoals bemiddeling bij het verkrijgen van reisdocumenten of hulp bij het opstellen van een bedrijfsplan voor de start van een onderneming in het land van herkomst.

Vreemdelingenbewaring
Als de asielzoeker niet vrijwillig vertrekt, dan loopt hij het risico dat hij in de kraag wordt gevat en in vreemdelingenbewaring wordt gesteld. Daar poogt men de vreemdeling over te halen alsnog mee te werken aan terugkeer. De dienst Terugkeer en Vertrek, een uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, is verantwoordelijk voor terugkeer. Deze dienst werkt ook vanuit terugkeerlocaties aan de voorbereiding van terugkeer. Zo wordt er bijvoorbeeld gezorgd voor documenten en wordt er met de landen van herkomst onderhandeld over de terugkeer.

Niet iedereen werkt mee aan terugkeer. Soms willen mensen wel, maar worden ze door het land van herkomst niet erkend als iemand met de nationaliteit van dat land. Veel van deze mensen redden zichzelf wel. Zij zoeken hun toevlucht in een ander Europees land, of  ze verdwijnen in de illegaliteit, waar ze in bepaalde sectoren van onze economie werkzaam zijn, denk aan de tuinbouw en de horeca. Soms is sprake van doormigratie naar landen als Canada of de Verenigde Staten. Maar er zijn mensen die niet in staat zijn zichzelf te redden. Denk bijvoorbeeld aan alleenstaande moeders met kinderen, mensen die hulpbehoeftig worden door ziekte, of aan personen in humanitair schrijnende omstandigheden. Die raken tussen wal en schip. Voor hen stellen gemeenten – al dan niet door tussenkomst van maatschappelijke organisaties – noodopvang beschikbaar.

Discussie
En daarover woedt momenteel een stevige discussie omdat die noodopvang eigenlijk al gesloten had moeten zijn. Dat is afgesproken ten tijde van de totstandkoming van de ‘pardonregeling’. Die regeling hield in dat alle uitgeprocedeerde asielzoekers die vóór april 2001 een verblijfsvergunning aangevraagd hadden, deze ook ontvingen. Gelijktijdig sprak toen het kabinet af met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) dat de noodopvanglocaties per 1 januari 2010 gesloten zouden worden. Maar nu dient zich de vraag aan hoe verstandig het is de locaties voor noodopvang definitief te sluiten. Een termijn van vier weken ter voorbereiding op terugkeer is ontzettend kort. In veel gevallen hebben uitgeprocedeerden bijvoorbeeld geen identiteitsbewijs. En dat is noodzakelijk voor de terugkeer naar het land van herkomst. En het land moet ook toestemming geven om toegelaten te worden. Dat gebeurt niet altijd.

Het afgelopen jaar trokken verschillende krantenberichten rond humanitaire noodsituaties de aandacht. Een voorbeeld is het geval van de Angolese moeder met drie kinderen. Haar asielaanvraag werd afgewezen. Ze kwamen terecht in de vaste procedure die afgewezen asielzoekers voorbereidt op terugkeer naar het land van herkomst. Maar die terugkeer lukte niet omdat de vrouw geen identiteitsbewijs had en de Angolese autoriteiten weigerden haar terug te nemen. Het gevolg was dat ze op straat terecht kwam. In een klachtprocedure besliste het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR) dat het Kinderrechtenverdrag met zich meebrengt dat de overheid verantwoordelijk is voor noodopvang. Ook de Nederlandse rechtspraak is zich aan het uitkristalliseren, helemaal sinds de Centrale Raad van Beroep, in april 2010, een uitspraak deed over de noodopvang voor een Algerijnse asielzoeker. De Centrale Raad, de hoogste bestuursrechter op dit terrein, stelt dat internationale rechtsnormen hun uitwerking moeten hebben op de afweging die gemeenten maken als er bij hen wordt aangeklopt. Met andere woorden: gemeenten zullen hun verantwoordelijkheid moeten nemen.

Terugkeer
Noodopvang gaat over kleine aantallen, hooguit enkele honderden mensen in totaal in ons land. En in beginsel zou noodopvang ook qua duur beperkt moeten zijn. Gemeenten die noodopvanglocaties financieel ondersteunen moeten daarover duidelijke afspraken maken. Gedurende die periode moeten de mensen ook geholpen worden bij hun voorbereiding op terugkeer: bemiddeling met de ambassade, zorgen voor de juiste documenten, etcetera. Misschien moeten er zelfs opleidingsmogelijkheden worden aangeboden. Ook non-gouvernementele organisaties verenigd in de Stichting Duurzame Terugkeer kunnen daarbij helpen. Wanneer bijvoorbeeld het land van herkomst zich verzet tegen terugkeer van de vluchteling, kan ondersteuning worden geboden bij doormigratie naar een ander land. In het geval van zeer kwetsbare vreemdelingen kan ook overwogen worden een verblijfsvergunning aan te vragen op basis van de buitenschuldregeling. Dat is een aanvraag die een asielzoeker kan doen als hij buiten zijn eigen schuld het land waar hij asiel heeft aangevraagd niet kan verlaten. De praktijk leert dat het hierbij om heel geringe aantallen gaat, zodat voor aanzuigende werking niet behoeft te worden gevreesd.

Noodopvang moet, behalve in tijd beperkt, ook sober worden ingericht, zodat de vrees van tegenstanders dat sprake zou kunnen zijn van aanzuigende werking, wordt weggenomen. Wanneer de vreemdeling niet meewerkt aan zijn terugkeer, dan kan de Nederlandse overheid de vreemdelingenbewaring als mogelijkheid inzetten. Maar daarbij stelt de wet de voorwaarde dat er uitzicht moet zijn op uitzetting. Als dat uitzicht op uitzetting er niet is en de vreemdeling zelf ook niet meewerkt aan zijn terugkeer, dan kan altijd nog de ‘klinkerprocedure’ worden toegepast. De vreemdeling wordt dan uitgesloten van alle voorzieningen en voorzien van een treinkaartje naar de grens en dan moet-ie maar zien. Maar als het gaat om kwetsbare vreemdelingen, bijvoorbeeld een gezin met kleine kinderen, dan is die klinkerprocedure geen optie. Dan moet worden gezocht naar alternatieven. En in dergelijke gevallen zou noodopvang, in tijd beperkt en binnen bepaalde condities, zo’n alternatief kunnen zijn.

Tot dusverre vindt het gesprek over het al dan niet continueren van noodopvang in het verborgene plaats. Het wordt tijd voor een realistische en open benadering van dit vraagstuk. Op 25 januari 2011 hebben ruim honderd gemeentebesturen, verenigd in het Landelijk Overleg Gemeentebesturen Opvang- en terugkeerbeleid (LOGO), gevraagd om een onderhoud met minister Leers over deze kwestie. De gemeenten zijn het beu om op te draaien voor de kosten van opvang en willen dat de minister hiervoor verantwoordelijkheid neemt. Wellicht dat dit opening biedt voor een dialoog. Het is echter de vraag of de minister bereid zal zijn de gemeentes hierin tegemoet te komen.

Heinrich Winter is (1962) is bijzonder hoogleraar Toezicht aan de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit Groningen. Hij is tevens directeur van het onderzoeks- en adviesbureau Pro Facto. Het vreemdelingenrecht is één van zijn onderzoeksspecialisaties. Daarnaast doet hij onderzoek naar de werking van wetgeving en naar toezicht en handhaving.

Foto: Bas Bogers (http://straatfotografie.com)