De overheid weet zich geen raad met het proces van reflexieve modernisering. Alle vanzelfsprekendheden over beheersing, maakbaarheid en sturing staan permanent onder druk of verdwijnen. Dit leidt tot een voortdurende zoektocht naar nieuwe spelregels of sturingsconcepten. Het fundamentele probleem echter is dat politici en beleidsmakers per kwestie naar antwoorden zoeken. Gevolg? Korte-termijnbeleid en overheden die permanent in een reactieve, defensieve rol verkeren: de reflexoverheid.
Oplossingen vanuit reflex leiden slechts tot nieuwe, grotere problemen
Een mooi voorbeeld van deze ‘reflexoverheid’ vormen de koortsachtig verlopen weekendbijeenkomsten op de verschillende nationale ministeries van Financiën en de Europese instellingen in het najaar van 2008. De sluiting van de financiële markten werd benut om snel maatregelen te bedenken en door te voeren. Oplossingen die vervolgens zelf weer nieuwe problemen opriepen.
Wat te denken van de grote vluchtelingenstroom in 2015 waarvoor in allerijl noodopvang en permanente opvang moest worden geregeld? Nu deze stroom geluwd lijkt, ontstaan er ruzies tussen gemeenten en de staatssecretaris over welke opvang er of helemaal niet komt of alweer gesloten moet worden. En waar gemeenten zich begin 2015 nog grote zorgen maakten over de budgetkortingen op de WMO, zijn ze nu uiterst tevreden omdat ze de overschotten mogen houden.
Symboolpolitiek, normalisering en instrumentalisering
Dat overheden in crisissituaties snel moeten handelen, spreekt voor zich. Minder logisch is dat deze vorm van handelen door politiek en beleid ook wordt toegepast voor maatschappelijke vraagstukken waarvoor helemaal geen crisismanagement vereist is. Bij politici leidt het reflexmatige denken tot een neiging om grote daadkracht te tonen. In veel gevallen tevergeefs omdat de overheid te afhankelijk is van andere overheden (Europa bijvoorbeeld), bedrijven of maatschappelijke actoren om daadwerkelijke veranderingen te realiseren.
Om ten minste de schijn van daadkracht op te kunnen houden, creëren politici symbolen, door stevige uitspraken te doen, Kamervragen te stellen en regels aan te passen zonder dat het werkzame effect daarvan duidelijk is. En zo ontstaat er een symbolisch politiek discours dat meestal met het nodige drama en weinig beroep op feiten wordt gelegitimeerd: ‘het is vijf voor twaalf in de jeugdzorg’, ‘Griekenland dreigt acuut om te vallen’ en ‘de vluchtelingenstroom wil maar niet opdrogen.’
Bij beleidsmakers vertaalt reflexmatigheid zich in de neiging om zaken zo te framen dat ze als ‘normaal’ gelden. Het is normaal dat we van een verzorgingsstaat naar een participatiesamenleving bewegen, sterker nog, de participatiesamenleving bestaat al lang! Normalisering wordt gebracht in mantra’s: de drieprocentsnorm van het begrotingstekort, de roep om maatwerk en eigen kracht en het alles oplossend vermogen van het wijkteam. Deze mantra’s worden gelegitimeerd door ontwikkelingen als ‘natuurlijk’ voor te stellen: er valt niet te ontkomen aan bezuinigingen, want anders halen we de drieprocentsnorm niet en alle burgers moeten meedoen want anders slaagt de participatiesamenleving niet.
In de uitvoering van beleid zien we reflexmatigheid terug als instrumentalisering ofwel de voortdurende poging om bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers te prikkelen om de gewenste richting in te slaan. Een mooi voorbeeld is het beroep op vrijwillige inzet van burgers om publieke voorzieningen overeind te houden om zo de participatiesamenleving dichterbij te brengen. De instrumentalisering wordt gerechtvaardigd door burgers op hun verantwoordelijkheden te wijzen (responsibaliseren) met een beroep op solidariteit (met de Grieken), burgerschap (jegens kwetsbare groepen) en maatschappelijk ondernemerschap (ten behoeve van de samenleving).
Als symboolpolitiek, normalisering en instrumentalisering de boventoon voeren, wordt de toch al beperkte grip van de overheid op de samenleving navenant ondermijnd. De vraag is of het tij nog kan worden gekeerd en door wie?
Buffer tussen politiek en uitvoering moet versterkt worden
Van politici is door de permanente druk om zichzelf voor de kiezers te bewijzen en gelet op de gepolariseerde politieke verhoudingen weinig te verwachten. Uitvoerders van het beleid op hun beurt zitten of klem door de strenge eisen die overheden aan hen stellen, of ze moeten er van alles aan doen om in de markt te overleven.
De enige logische groep die overblijft om reflexmatig handelen tegen te gaan, zijn de beleidsmakers. Zij kunnen kennis vergaren, de lange termijn overzien en diep in de achteruitkijkspiegel van de geschiedenis kijken. Ze kennen de modes en grillen van het beleid en zijn daardoor in staat om reflex in te ruilen voor reflectie.
Echter, door de vele reorganisatie en bezuinigingsrondes heeft er een enorme uitholling van de kennis op alle overheidsniveaus plaatsgevonden en is het verloop onder ambtenaren groot. Beide ontwikkelingen hebben de bufferfunctie van beleid aangetast.
Om de lange termijn van de publieke zaak te waarborgen, is een herwaardering van de vierde macht noodzakelijk. Opdat er weer een buffer komt, gevormd door het ‘weten’ van ambtenaren, tussen ‘het willen’ van politici en het ‘kunnen’ van uitvoerders.
Imrat Verhoeven is universitair docent Bestuur & Beleid aan de Universiteit van Amsterdam. Albert Jan Kruiter is verbonden aan het Instituut voor publieke waarden.
Dit artikel schreven zij op basis van het boek ‘Reflexoverheid’ dat een aantal klassieke artikelen bundelt uit het tijdschrift Beleid en Maatschappij. Het boek wordt morgen gepresenteerd in Spui25.
Foto: Mack Reed (Flickr Creative Commons)