Publieke managers: een quick fix is er niet

Werken publieke managers wel op de juiste manier? Daarover heerst twijfel: ze zijn te ondernemend of juist te bureaucratisch. Bestuurskundige Albert Meijer en collega's geven managers houvast aan de hand van zes elementen. Reflectie is een voorwaarde voor het behouden van evenwicht tussen de verschillende logica's.

Cruciaal voor publieke managers is dat zij inzichten over strategisch en bedrijfsmatig werken combineren met kennis over het functioneren van het publieke domein. Het vertalen van inzichten uit de private sector naar publieke en maatschappelijke vraagstukken is essentieel, maar tegelijkertijd uiterst lastig. Er zijn tal van voorbeelden te noemen van publieke managers die té bedrijfsmatig en té ondernemend zijn gaan werken.

We kennen de managers zoals die van de woningcorporatie Rochdale en de zorginstelling Philadelphia die op dubieuze of risicovolle wijze investeerden in activiteiten die niets te maken hadden met de core-business van deze organisaties. Het beeld dat uit deze affaires blijft hangen, is dat de publieke managers het zicht zijn kwijtgeraakt op hun kerntaak, namelijk het zorgen voor goede zorg, betaalbare woningen en adequaat onderwijs.

Aan de andere kant zijn er publieke managers die te weinig gebruik maken van bedrijfsmatige inzichten. Uit recent onderzoek van het onderzoeksbureau Motivaction bleek dat burgers de managers in het publieke domein beschouwen als bureaucratisch en weinig slagvaardig. Ze zouden te veel gericht zijn op procedures en beperkingen en te weinig actief om problemen in de samenleving op te lossen.

De kritiek op publieke managers is dus dat zij zowel te weinig als te veel daadkracht vertonen. Deze kritiek lijkt met elkaar in tegenspraak, maar valt terug te voeren op hetzelfde onderliggend probleem: een inadequate vertaling van inzichten over bedrijfsmatig werken naar het management in het publieke domein. Dit probleem wordt uitvergroot doordat de media elke tekortkoming onder een vergrootglas leggen om te laten zien hoe er wordt omgesprongen met ‘ons belastinggeld’. Daarmee ondermijnt zowel het teveel als het tekort aan daadkracht het gezag van publieke managers in de samenleving.

Zes elementen om het publieke management te verbeteren
Een simpel eenduidig advies voor verbetering van het publiek management is niet te geven. Eenvoudige regels passen bij een eenvoudige en statische omgeving en dat is de publieke sector zeker niet, integendeel. Zes elementen kunnen houvast bieden.

Element 1: Sla problemen niet plat
In het publieke management bestaat de neiging om complexe problemen te reduceren tot de kern, een probleem plat te slaan. Probleem is echter dat de problemen in de publieke sector vaak een relatief en meervoudig karakter hebben. Eenvoudige metingen bieden in deze situatie weinig uitkomst. Organisaties worden het bijvoorbeeld zelden eens over de betekenis van cijfers over veiligheid. Als meer burgers klagen bij de politie over de veiligheid betekent dit dan dat de politie toegankelijker wordt of dat de veiligheid achteruit gaat? Het is verstandiger om te kiezen voor meervoudige duidingen van problemen. Om bij het voorbeeld te blijven: voor het verbeteren van de veiligheid zijn zowel de kwantitatieve gegevens als de eigen verhalen van burgers en de ervaringen van agenten en welzijnswerkers van
belang.

Element 2: Heb oog voor veranderingen in de ‘wereld’
De maatschappelijke en bestuurlijke omgeving verandert continu. Wat betekent het dat de PVV de regering gedoogt? Wat betekent het dat allochtonen steeds hoger zijn opgeleid? Publieke managers dienen oog te hebben voor deze veranderingen, want ze gaan over verschuivingen van publieke waarden, en managers moetencontinu te zoeken naar de juiste match tussen wat zij doen en wat de buitenwereld nodig heeft. Ook dienen zij de buitenwereld te doorgronden om andere betrokkenen mee te krijgen bij het oplossen van maatschappelijke problemen en maatschappelijke legitimiteit en gezag te behouden.

Element 3: Relativeer het vertrouwen in instrumenten
Het scala aan beschikbare managementinterventies is enorm: benchmarking, prestatiemeting, INK-systemen, data warehousing, performance management en ga zo maar door. De discussie over deze instrumenten is gepolariseerd: er zijn believers en non-believers.  De believers geloven dat het gebruik van deze instrumenten zorgt voor een betere allocatie van middelen en een efficiëntere en  effectievere oplossing van maatschappelijke problemen. De non-believers geloven dat al deze instrumenten op zijn best leiden tot de illusie van beheersing en op zijn slechtst leiden tot allerlei perverse effecten. De complexiteit en meervoudigheid van problemen in de publieke sector maakt de inzet van deze bedrijfsmatige instrumenten problematisch. De juiste weg hier is het waarborgen dat deze interventies betekenisvol worden door ze te verbinden met strategische ontwikkelingen en te zorgen dat ze daadwerkelijk bijdragen aan het creëren van publieke waarden. Cito-toetsscores zijn een mooi voorbeeld. Scholen direct afrekenen op deze scores doet geen recht aan hun prestaties maar ontkennen van deze scores is ook weinig behulpzaam. De metingen kunnen betekenis krijgen in een gesprek tussen directie, leerkrachten, ouders en andere betrokkenen over het functioneren van de school.

Element 4: Zoek en combineer steeds nieuwe kennis
Publieke managers hebben kennis nodig over allerlei aspecten van bedrijfsvoering, zoals: human resource management, financieel management en informatiemanagement maar ook over strategische zaken zoals de ontwikkeling van netwerken en strategieën voor omgang met de media. Publieke managers dienen leergierig te zijn en te blijven. En daarbij dienen zij overigens enige creativiteit niet uit de weg te gaan. Publiek management is niet alleen een wetenschap maar ook een kunst.

Element 5: Focus op publieke waarden
Uiteindelijk gaat het in het werk van de publieke manager niet om het genereren van winst maar om het creëren van publieke waarden, dat motiveert hen ook. Invoering van bedrijfsmatige instrumenten kan leiden tot een doelverschuiving: scores op benchmarks en een INK-model worden dan het belangrijkste onderwerp van gesprek in organisaties. Deze doelverschuiving – mission creep – is te voorkomen door steeds weer te praten over de bijdrage van deze instrumenten aan publieke waarden zoals onderwijs aan kinderen, een gezonde bevolking, betaalbare huisvesting, een veilige leefomgeving en ga zo maar door. Tegelijkertijd bestaat het gevaar van inertie, het onvermogen om te veranderen.

Element 6: Stel steeds de vraag: doen we het wel goed en doen we wel het goede?
Publieke managers hebben te maken met drie verschillende logica’s: een prestatiedruk met een nadruk op kosten en resultaat, een proceslogica met een nadruk op (professionele) kwaliteit en een politieke logica met een nadruk op beslissingen en democratische legitimiteit. Een ziekenhuis bijvoorbeeld, moet goede zorg leveren en binnen financiële kaders functioneren. Tegelijkertijd moet het ziekenhuis de zorg afstemmen op de veranderende verwachtingen van burgers en politiek. In het spanningsveld van deze logica’s maken publieke managers steeds keuzen. Dit vergt dat zij het juiste doen op financieel gebied, processen goed inrichten en het functioneren van de organisatie afstemmen op de verwachtingen van de buitenwereld. Het maken van keuzen is onvermijdelijk maar tegelijkertijd dienen managers de tijdelijke evenwichten weer ter discussie stellen. Doe ik het nog wel goed? En: doe ik nog wel het goede?

De boodschap is dat quick fixes er niet zijn en dat reflectie nodig is. De notie van reflexief publiek management zorgt er voor dat publieke managers zich steeds de vraag blijven stellen of ze het wel goed doen en of ze wel het goede doen. Deze vragen moeten worden besproken binnen de organisatie maar ook in professionele verenigingen en openbare bijeenkomsten. En daarom is de dag van de verkiezing van overheidsmanager van het jaar niet alleen een mooi feestelijk gebeuren maar ook een belangrijk moment van gezamenlijke reflectie op het mooie vakgebied van publiek management. En aan deze reflectie gaan we nu beginnen.

Dit artikel is een ingekorte versie van de rede die Albert Meijer op 23 november heeft uitgesproken bij de aanbieding van het ‘Handboek Publiek Management’. Een boek dat Meijer, universitair hoofddocent, verbonden aan de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) van de Universiteit Utrecht, schreef met Mirko Noordegraaf en Karin Geuijen.