Is armoede een beleidsprobleem of zijn het de armen die een beleidsprobleem vormen? Het antwoord op deze vraag hangt af van de vorm van onze verzorgingsstaat en is een politieke keuze. Bij het vormgeven van een verzorgingsstaat kan men kiezen tussen solidariteit en collectieve verantwoordelijkheden én individuele verantwoordelijkheid en prikkels. De afgelopen twee, drie decennia is op basis van normatieve vooronderstellingen - in plaats van op empirische feiten - én onder invloed van een straffe politieke en economische ‘westenwind’ de verantwoordelijkheid geïndividualiseerd en zijn marktwerking en prikkels geïntroduceerd.
De allerkwetsbaarsten worden niet bereikt
Naar Amerikaans voorbeeld is in de jaren negentig workfare - gedwongen tewerkstelling van uitkeringsgerechtigden - geïntroduceerd en worden in 2002 de eerste voedselbanken opgericht. Bovendien heeft decentralisatie van verantwoordelijkheid naar het lokale niveau plaatsvonden. Maatwerk betekent echter dat elke gemeente beleid ontwikkelt, het wiel opnieuw moet uitvinden, en beleidskosten moet maken. Wordt het beleid (best practices) van andere gemeenten gekopieerd, dan vervallen de ontwikkelingskosten, maar is ook inspelen op specifieke lokale omstandigheden niet mogelijk. Ook de toenemende schaalgrootte van gemeenten vermindert de mogelijkheden tot maatwerk.
Bovendien zal er in toenemende mate sprake zijn van rechtsongelijkheid - gelijke gevallen worden ongelijk behandeld - of het risico bestaat dat slechts bepaalde gevallen worden behandeld. De krenten worden uit de markt gehaald. De katholieke ontwikkelingsorganisatie Cordaid gaat - op basis van ervaringen met werkgelegenheidsprojecten in Afghanistan en Congo - in enkele Nederlandse gemeenten actief armoede aanpakken door werklozen weer aan het werk te helpen. De regering is blij met deze hulp. De aanpak van Cordaid is echter geen structurele oplossing, maar leidt tot concurrentievervalsing en werkt cherry picking in de hand. Vooral makkelijk plaatsbare cliënten worden aan een baan geholpen. De allerkwetsbaarsten - die echt hulp nodig hebben - worden niet bereikt.
De regering weigert op principiële gronden gebruik te maken van de voedseloverschotten in de EU ten behoeve van de voedselbanken: voedselhulp aan individuele landen is geen zaak voor de Europese Unie, armoedebeleid is nationaal beleid. Last but not least, decentralisatie kan er toe leiden dat gemeenten om geld te sparen deelname aan regelingen en programma’s ontmoedigen. Ook door verdringing door andere uitgaven bestaat het gevaar dat het sociaal beleid een race-to-the-bottom wordt. Door deze individualisering en decentralisatie van de verantwoordelijkheden is de Nederlandse verzorgingsstaat verworden tot een participatiemaatschappij, die in belangrijke mate rust op liefdadigheid.
Armoede wordt gezien als een persoonlijk probleem
Er zijn twee manieren om naar armoede te kijken: als naar een cultureel probleem, waarbij armoede wordt gekoppeld aan het individu en dus het gedrag moet worden aangepast, of als naar een maatschappelijk, een structureel probleem. In het laatste geval ligt het probleem bij de armoede en niet bij de armen. Het structurele perspectief is een sociaal perspectief en was in het verleden dominant. Er was oog voor de maatschappelijke en economische achtergronden van armoede. Men vond dat armoedebeleid zich zou moeten richten op verandering van de maatschappelijke structuren en sociaal-economische processen, of op zijn minst de uitkomst van de verdeling zou moeten corrigeren. Het beleid was meer gericht op verbetering van de structurele positie van de armen.
Onder invloed van de individualisering en de decentralisatie zijn de armen het probleem geworden, ten onrechte. Bij het culturele perspectief is steunverlening afhankelijk van de mate waarin armen het gewenste gedrag vertonen en hun burgerplichten vervullen, waaronder werken en werk zoeken. Dit culturele perspectief overheerst nu in Nederland. De filosofie achter het huidige armoedebeleid in Nederland is dat armoede een persoonlijk probleem is, ontstaan door bij individuele personen gelegen factoren. De calculerende arme burger vormt het vertrekpunt van het beleid om rechten en plichten tegenover elkaar te zetten. Wantrouwen is de basis. Strikt economische stimulansen - beloning en sanctie - staan centraal om mensen te stimuleren zich in te spannen. De betaalde baan geldt als beste remedie tegen armoede. Dit verklaart de toenemende aandacht voor de bestrijding van de armoedeval in het huidige Nederlandse armoedebeleid, dat gericht is op verhoging van de arbeidsparticipatie. Voor een grote groep armen is betaalde arbeid echter geen realistische optie.
Het is bovendien opvallend dat er zeer weinig onderzoek wordt gedaan naar het waarom van armoede en naar het feitelijk gedrag van werklozen. Het is de vraag of arme mensen zich inderdaad conform de homo economicus alleen door financiële overwegingen in hun gedrag laten leiden. De groeiende groep werkende armen duidt op het tegendeel.
Gewenst: structurele aanpak van armoede door de overheid
Armoede is meer dan koopkracht. De gangbare armoededefinities negeren de uitgavenkant en schulden. Armoede betekent altijd uitsluiting van sociale processen en is van alle tijden. Armoede leidt tot uitsluiting en uitsluiting leidt tot armoede. Armen hebben veel aan hun hoofd; zij zijn overbelast met zorgen en stress. Dat verklaart waarom binnen de armoedeprogramma’s de deelname laag is, en absentie en uitval hoog zijn. Het falen van arme mensen staat centraal. Er is nauwelijks oog voor bijvoorbeeld de stigmatiserende werking of de bureaucratie als gevolg van de manier waarop armoedeprogramma’s zijn opgezet.
De omvang van de armoede hangt deels samen met de economische conjunctuur of het gevoerde fiscale beleid. Tussen 1994 en 2007 groeide de Nederlandse economie en daalde de armoede zowel relatief als absoluut. In de jaren na 2007, onder invloed van de crisis, het bezuinigingsbeleid en de lastenverzwaring, stijgen het aantal en het percentage armen. Armoede is geen tijdelijk probleem. In de tijd gezien is armoede in Nederland qua omvang redelijk constant. Structureel is ongeveer één miljoen Nederlanders arm. Wel verandert de samenstelling. Het armoederisico is hoog onder mensen met een bijstandsuitkering, uitkeringsgerechtigden, eenoudergezinnen en is sterk toegenomen onder zelfstandigen. De working poor vormen nu ruim veertig procent van alle arme mensen in Nederland. De armoedepercentages onder migranten uit de nieuwe lidstaten zijn hoger dan onder niet-westerse migranten.
Armoede kan niet op de eerste plaats aan de arme zelf worden verweten. Oplossing van de structurele armoede vereist een armoedebeleid dat de positie van armen structureel verbetert. Armoede bestrijden hoort een taak van de overheid te zijn.
Lei Delsen is econoom verbonden aan de Faculteit der Managementwetenschappen van de Radboud Universiteit Nijmegen.
Foto: Bas Bogers