Uitvoerend medewerkers van sociale diensten, vaak klantmanagers genoemd, hebben de laatste jaren een steeds grotere rol gekregen in de activering naar werk van uitkeringsontvangers. Dit activeringswerk is een relatief nieuwe werksoort waarvan het doel - bevorderen van uitstroom naar werk of van onbetaald werk - wel min of meer duidelijk is. Dat kan echter niet gezegd worden over de dienstverlening zelf. Het betreft geen werk waarvan duidelijk is ‘hoe je het moet doen’. Het is ook geen werk dat sterk gereguleerd wordt door de Wet Werk en Bijstand: de wetgever heeft bewust gekozen om gemeenten ruimte te geven zelf de invulling van dit werk te bepalen, vanuit de gedachte dat activeringswerk (lokaal) maatwerk moet zijn. Tegelijkertijd zijn er wel klantmanagers die dit vak al jaren in de praktijk uitoefenen en daarmee hun eigen stempel drukken op de realisatie van activeringsdoelen van de sociale zekerheid.
Professionele uitvoerders hanteren uiteenlopende normen
Mijn proefschrift laat zien hoe klantmanagers in de praktijk activeren. Van een eenvormige uitvoering blijkt geen sprake: zowel bureaucratische als professionele uitvoering van activering is zichtbaar. In het eerste geval ligt de nadruk op het verwijzen van klanten naar activeringsprogramma’s op basis van beleidsregels, op de administratieve verantwoording en de verwerking van sanctieverzoeken. De professionele uitvoering richt zich meer op coaching van klanten en het behalen van activeringsresultaten op basis van eigen expertise. De professionele uitvoerders hanteren daarbij uiteenlopende normen over de vraag hoe werkzoekenden het beste geactiveerd kunnen worden: wanneer zet je sancties in, welke inbreng moeten klanten zelf krijgen, welke externe programma’s werken goed? Bovendien laten klantmanagers mede onder invloed van de organisatiecontext coping-gedrag zien om hun werk beheersbaar te kunnen houden. Ze zien bijvoorbeeld af van het oproepen van klanten voor een gesprek om ander werk prioriteit te geven of ze verbuigen beleidsregels om de afhandeling van het werk te vereenvoudigen of te versnellen.
Er zijn meer supporters nodig
Deze wijze van uitvoering is slecht verantwoordbaar. Dit is problematisch voor uitkeringsgerechtigden die verplicht van deze diensten gebruik moeten maken. Hoewel het onderzoek geen effectiviteit van verschillende uitvoeringsvarianten heeft onderzocht, is verder aannemelijk dat deze manier van werken niet bevorderlijk is voor de zo belangrijk gevonden effectiviteit van van re-integratie. Verschillen in werkwijze komen namelijk niet zo zeer voort uit onderbouwd inzicht van klantmanagers in effectiviteit, alswel uit persoonlijke opvattingen over ‘wat werkt’ en sturing vanuit de organisatie.
Dit probleem kan worden aangepakt door een explicietere (beleidsmatige) keuze voor en ondersteuning van professionalisering van activeringswerk. De complexiteit van werkloosheidsproblematiek, de differentiatie onder zowel werkzoekenden als werkgevers maar ook het deels coachende karakter van dit werk maken het onwaarschijnlijk dat het bureaucratisch ‘dichtregelen’ van het werk tot betere resultaten leidt.
Hoewel dit misschien vanzelfsprekend lijkt, is er nog geen sprake van een groot vertrouwen in professionalisering. Zo kiest het recente regeerakkoord juist niet voor professionalisering van activeringswerk, maar voor striktere centrale regulering van het opleggen van sancties. Ook gemeenten maken niet vanzelfsprekend de keuze om professionalisering te bevorderen. In zekere zin gaat het hier om een kip-ei-probleem: professionele uitvoering krijgt pas vertrouwen als er effectieve professionele methoden zijn, maar professionele methoden kunnen alleen in de uitvoering worden ontwikkeld als daarvoor voldoende ruimte en steun bestaat. Om deze cirkel te doorbreken zijn dus meer supporters nodig voor een professionaliseringsproject bij gemeenten, het UWV en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Beheersen van effectieve methoden en afwegen van belangen
Professionalisering is niet hetzelfde als het simpelweg geven van beslisruimte aan klantmanagers zonder dat er duidelijke professionele kaders en standaarden zijn voor de omgang met deze ruimte. Dat vergroot eerder problemen dan dat het deze oplost door coping en beslissingen op basis van nog niet goed onderbouwde persoonlijke activeringsnormen.Van belang is daarom dat systematischer geïnvesteerd wordt in de ontwikkeling en de erkenning van standaarden en methoden voor activeringswerk die aantoonbaar effectief zijn. Daarbij kunnen ook eerder verworven inzichten uit onderzoek naar effectiviteit van bepaalde methoden beter worden benut. Daarnaast is het uiteraard belangrijk om te stimuleren dat klantmanagers dergelijke standaarden kunnen en willen gaan gebruiken: te denken valt aan opleidingsprogramma’s en, op termijn, misschien ook verplichte certificering.
Professionaliteit behelst overigens niet alleen beheersing van standaarden. Het gaat ook om het kunnen afwegen van verschillende belangen, het reflexief zijn ten aanzien van de eigen werkwijze en het kunnen samenwerken met andere professionals. Tenslotte is van belang dat beleidsmatige en organisatorische condities het toelaten om het werk professioneel uit te voeren: ook managers van uitvoeringsorganisaties zullen dus moeten nadenken wat de keuze voor professionalisering betekent voor hun manier van aansturen.
Verschillende aanzetten voor dit project zijn inmiddels gegeven. De vereniging van directeuren van sociale diensten Divosa voert met steun van het ministerie het project Impuls Vakmanschap uit. Recentelijk is een beroepsvereniging voor klantmanagers opgericht die een belangrijk platform voor dit proces kan gaan vormen. Als dergelijke initiatieven meer navolging en steun krijgen kan activeringswerk een vak met inhoud worden, dat een wezenlijke bijdrage kan leveren aan de aanpak van hardnekkige werkloosheid en de gevolgen daarvan.
Paul van der Aa is beleidsonderzoeker bij de gemeente Rotterdam en promoveerde onlangs met het proefschrift ‘Activeringswerk in uitvoering. Bureaucratische en professionele dienstverlening in drie sociale diensten’ aan de Universiteit van Utrecht. U kunt het proefschrift hier downloaden.