Lokale toekomst is niet te vangen in one liners als ‘terugtreden’

Het zijn spannende tijden voor de gemeente. Meer te doen, meer te kiezen, minder geld. Maar de discussie loopt in een aantal gemeenten met het gebruiken van grote termen als ‘burgerkracht’ en ‘terugtreden’, en met stevige stellingnames tussen voor- en tegenstanders, vast.

Helaas wordt het debat over de verhouding tussen overheid en samenleving te vaak in oneliners gevoerd. De overheid moet terugtreden of loslaten. Hij moet vertrouwen op burgerkracht en doen aan overheidsparticipatie. De discussie loopt in een aantal gemeenten mede door het gebruik van deze grote en betekenisarme termen vast in stevige stellingnames van verklaarde voor- en tegenstanders. Spijtig, want het vraagstuk over de lokale democratie heeft juist nadere verdieping nodig.

In welke vorm en mate is meer participatie-democratie wenselijk en haalbaar en welke rol kan de overheid daar wel of juist niet bij spelen? Met de gemeente Haarlemmermeer hebben wij deze verdieping gezocht door gedurende een jaar met een ongebruikelijk team van ambtenaren, politici en burgers een toekomstverkenning uit te voeren.

De meeste toekomstvoorspellingen zullen niet uitkomen

Bij verkennen blijkt dat enkelvoudig, abstract denken over de lokale democratie weinig zinvol is. Het idee dat we de toekomst van de maatschappij als geheel kunnen voorspellen is schadelijke onzin. Onder andere het leervermogen van de samenleving garandeert ons immers dat de meeste toekomstvoorspellingen niet zullen uitkomen. Beter is dus de toekomst meervoudig te aanschouwen: er zijn immers uiteenlopende toekomsten mogelijk. De relevante vraag is daarmee wat het bestaan van verschillende mogelijke toekomsten betekent voor het (bestuurlijk) handelen in het heden.

Inzichten uit Haarlemmermeer

We hebben bij ons onderzoek uiteraard eerst systematisch de specifieke uitgangspositie van Haarlemmermeer bestudeerd, zowel wat betreft de sociografie als de democratische arrangementen. Vervolgens hebben we de toekomst verkend. Niet alleen door een extrapolatie van heden te maken, maar vooral door daar analyse en gepaste fantasie aan toe te voegen. In onze verkenning zijn wij onder andere tot de volgende inzichten gekomen:

Ons eerste inzicht gaat over het belang van democratische ervaringen voor de uitwerking van een participatie-democratie. Om zonder, of met zeer beperkte inmenging van de overheid, tot adequate oplossingen in de collectieve ruimte te komen is het noodzakelijk dat de betrokkenen voorbij het eigen belang kunnen denken. Dat is  niet van nature gegeven en moet dus geleerd en onderhouden worden. Wanneer burgers ervaren dat tot adequate oplossingen is te komen wanneer in wederzijds vertrouwen de belangen van de ander worden meegewogen in de eigen beoordeling, noemen we dat een democratische ervaring. Op plekken met veel sociale cohesie komen deze ervaringen vaker voor. Daarbij is het van belang op te merken dat het opdoen van democratische ervaringen ook de sociale cohesie binnen een bepaalde gemeenschap kan versterken. Een voorbeeld in Haarlemmermeer is de wijze waarop in het dorp Abbenes (weinig inwoners, weinig sociale voorzieningen, actief verenigingsleven) de handen, visies, en budgetten van verenigingen (en de leden daarvan) uit eigen initiatief ineen zijn geslagen om succesvol tot een multifunctioneel evenemententerrein te komen. De totstandkoming, het gebruik en het beheer van het terrein heeft zichtbaar de sociale betrokkenheid in het dorp vergroot en er vindt momenteel een ontwikkeling tot volledig zelfbeheer plaats. Een leuk voorbeeld uiteraard, zoals er ook al eerder in Nederland vele zijn benoemd. Vaak is hier ook enthousiast op gewezen, begeleid door de opmerking dat de overheid daarom in het algemeen toch vooral aan ‘overheidsparticipatie’ zou moeten gaan doen. De centrale vraag is wat ons betreft echter niet wie het meest aansprekende voorbeeld kan beschrijven, maar in welke mate deze voorbeelden nu incident of regel zijn en welke betekenis de condities waaronder ze optreden heeft voor het bestuurlijk handelen in het heden, met het oog op verschillende aannemelijke toekomsten.

Een tweede inzicht dat daarmee verband houdt is dat praten over de verhouding tussen dé lokale samenleving en overheid weinig zinvol is. Een gemeente van enige omvang heeft niet één samenleving, maar bestaat uit verschillende samenlevingen. Zo zijn er in Haarlemmermeer kernen waar veel sociale cohesie bestaat en die een traditionele bevolkingssamenstelling hebben. Er zijn echter ook gebieden met weinig sociale cohesie en met veel burgers die hun leven vooral buiten de gemeentegrenzen doorbrengen (‘netwerkstedelingen’). Voor de praktische uitwerking van een meer participatieve democratie is deze notie van belang, want de verschillen in interesse en mogelijkheden om te participeren zijn groot. Zo zijn er in Haarlemmeer wijken waar uitgebreide vormen van inspraak zeer matig aanslaan en slechts een klein en zeer specifiek (traditioneel) deel van de bevolking behoefte heeft aan (vaak snelle) beslistrajecten. Er zijn ook kernen waar op grotere schaal behoefte is aan inspraak, ook al eerder in het besluitvormingsproces. De vraag is daarbij overigens steeds ook wie er niet aan tafel zit.

Een derde inzicht is dat er niet alleen sprake is van variëteit in bevolkingssamenstelling, maar ook in toekomsten. Zo zijn er toekomsten denkbaar met relatief veel sociale cohesie en met een gemeentebestuur dat actief op zoek is naar meer participatie. Bepaalde vormen van participatieve democratie zullen in zo’n toekomst heel anders uitpakken dan in een toekomst met relatief weinig sociale cohesie, waarin de burgers overwegend individualistisch zijn en slechts geïnteresseerd zijn in de collectieve ruimte wanneer dat het eigen belang aangaat.

Een vierde inzicht is dat de tere balans tussen regels en ruimte voor de vormgeving van de verhouding tussen lokale overheid en bevolking zeer relevant is. We leven in een land met tegengestelde tendenties. Aan de ene kant wordt gevraagd om meer ‘participatie en maatwerk’. De vergroting van de vrije handelingsruimte voor burgers, ambtenaren en professionals die hiervoor nodig is betekent per definitie meer ongelijkheid. Aan de andere kant wordt na incidenten waar de overheid bij betrokken is steevast gevraagd om verantwoording, regulering en meer toezicht. Nieuwe regels na incidenten maken over het algemeen ruimte voor participatie en maatwerk dicht. Het streven naar een lokale democratie met meer participatie zal dus een zorgvuldige omgang met ruimte, regels en incidenten vergen. Niet alleen van het bestuur, maar ook van de (landelijke) politiek.

Dat vereist stilstaan bij fundamentele vragen. Is de gemeente bereid om meer ongelijkheid en in zijn ogen mogelijk matige besluiten te accepteren? Verschilt dat per onderwerp? Onze verkenning wakkert het debat hierover verder aan. En hoe wordt omgegaan met onbedoelde, ongewenste effecten én met de incidenten die naar alle waarschijnlijkheid gaan ontstaan wanneer op grote schaal met een meer participatieve democratie geëxperimenteerd wordt?

Participatieve democratie zal niet uniform zijn

De geconstateerde variëteit in soorten burgers, samenlevingen en toekomsten leidt wat ons betreft tot de conclusie dat vruchtbare inspanningen voor een meer participatieve democratie waarschijnlijk geen uniform karakter kunnen hebben. Het nastreven van procesmatige variëteit is een veel kansrijker spoor. Zo zou de gemeente wanneer ze streeft naar meer participatie ervoor kunnen kiezen om aan te sluiten bij de mogelijkheden die een bepaalde omgeving binnen de gemeentegrenzen biedt. Hierbij sorteert het waarschijnlijk meer effect als de overheid uitblinkt in het maken van ruimte, dan in het aansluiten bij aansprekende burgerinitiatieven.

De vraag naar de gewenste verhouding tussen lokale overheid en samenleving is er zodoende niet één die met het betrekken van stevige posities is te beantwoorden. Veel meer heeft het vraagstuk betrekking op de omgang met variëteit, op de afwegingen ten aanzien van democratische dilemma’s, op de tere balans tussen regels en ruimte en op de bereidheid om te experimenteren. Dat biedt de gemeente aanzienlijk meer perspectief, ook ten aanzien van de stevige opgaven waar ze zich nu voor gesteld ziet.

Prof. dr. Roel in ’t Veld is hoogleraar governance and sustainability en is werkzaam als strateeg in de gemeente Haarlemmermeer.

 

Roeland Stolk MA MSc is als adviseur en onderzoeker verbonden aan bureau Berenschot en heeft de toekomstverkenning sociale cohesie en participatie  in Haarlemmermeer gecoördineerd. 

 

Pdf's van de verkenningen:

 

Toekomst van de sociale-sfeer

http://view.publitas.com/haarlemmermeer/toekomst-van-de-sociale-sfeer

 

Toekomst van watergovernance

http://view.publitas.com/haarlemmermeer/toekomst-van-watergovernance

 

Toekomst van de lokale democratie

http://view.publitas.com/haarlemmermeer/toekomst-van-de-lokale-democratie