Voor het eerst in deze eeuw stijgt sinds 2011 de armoede in Nederland. Het aantal huishoudens dat moet rondkomen van een inkomen onder de zogenoemde lage-inkomensgrens zal naar verwachting dit jaar voor het eerst sinds 2000 de grens van 10 procent overschrijden. De relatie tussen armoede en conjunctuur, en meer in het bijzonder tussen armoede en werkloosheid, is bekend. En dus ook in deze economische crisis was het te verwachten dat armoede zou toenemen. Maar is werkloosheid de belangrijkste oorzaak ervan? En is het dan ook het beste te bestrijden door mensen aan het werk te helpen? Of gaat het ook om het bieden van financiële ondersteuning?
Eerst dit: hoe erg is armoede eigenlijk? Armoede wordt pas als erg bestempeld wanneer deze absoluut wordt en langdurig is. Niemand maakt zich bijvoorbeeld zorgen om studenten met een inkomen dat onder de lage-inkomensgrens ligt. Zij hebben immers een goed perspectief op een hoger, vaak zelfs hoog inkomen. Daar hoort tijdelijk onder de armoedegrens leven bij. Huishoudens die gedurende langere tijd op of onder die grens moeten leven, worden echter veel scherper geconfronteerd met de gevolgen van die armoede.
‘Werk en gij zult eten’, maar niet voor iedereen
Het zijn vooral mensen die van een uitkering (moeten) leven, en dan met name van een bijstands- of arbeidsongeschiktheidsuitkering die te maken hebben met armoede. Niet-werken en armoede zijn tamelijk direct aan elkaar gekoppeld. Dat suggereert dat de oplossing ook voor de hand ligt: ‘werk en gij zult eten’. Dus, wanneer de ‘banenmotor’ maar meer gaat lopen, wordt het probleem van de armoede vanzelf minder groot. Voor een grote groep is dat zeker het geval. Recent onderzoek van het SCP laat zien dat uiteindelijk iets meer dan 40 procent van de armen door het vinden en behouden van werk boven de armoedegrens uitkomt. Daarnaast is er een substantiële groep die ‘in en uit armoede stroomt’.
De reden hiervoor ligt deels in de tijdelijke aard van het werk en deels in de zwakke arbeidsmarktpositie van de betrokkenen. Velen behoren tot het zogenoemde flexibele segment van de arbeidsmarkt. Zij wisselen – al dan niet noodgedwongen – werk af met een uitkering. Omdat het loon laag is, is de uitkering ook laag en ligt deze vaak onder de armoedegrens.
Werk vinden is dus niet voor iedereen de weg uit armoede. Sommigen ontsnappen uiteindelijk aan armoede via gezinsvorming, zo laat het SCP zien. Maar bepaalde bevolkingsgroepen lukt ook dat niet, of slechts tijdelijk. Alleenstaande moeders en alleenstaanden in het algemeen lopen de grootste risico’s. Ook niet-westerse allochtonen lopen meer risico op armoede.
Betere voorbereiding loont
Enerzijds heeft dat te maken – zo blijkt ook uit het SCP-rapport – met de geringe arbeidsmarktkansen die zij zichzelf toedichten, waardoor zij minder effectief en gemotiveerd werk zoeken. Hier hebben we dus met beïnvloedbaar gedrag te maken. Deze groepen zijn te ondersteunen met effectieve interventies gericht op gedragsbeïnvloeding, zodat zij effectiever leren werk zoeken, vinden en behouden.1 Wanneer de conjunctuur aantrekt, kunnen zij daarvan profiteren omdat zij dan beter voorbereid zijn op de dan stijgende vraag naar arbeid.
Externe omstandigheden beïnvloeden
Anderzijds hebben deze risicogroepen te maken met externe omstandigheden, zoals discriminatie op de arbeidsmarkt (denk aan niet-westerse allochtonen en oudere alleenstaanden), en het ontbreken van faciliteiten zoals kinderopvang. Deze factoren zijn te beïnvloeden met beleid gericht op werkgevers of op de ondersteunings-infrastructuur die het mensen mogelijk maakt te werken. Werkgevers kunnen bijvoorbeeld gestimuleerd worden mensen met een beperking of met onvoldoende kwalificaties in dienst te nemen (door administratieve beslommeringen weg te nemen, loonkosten van werknemers in de laagste loonschalen te verlagen, maar ook door veel strenger op te treden tegen discriminatie van werknemers). Bij het voorzien in een ondersteunings-infrastructuur kan het gaan om betaalbare kinderopvang en goed openbaar vervoer naar bedrijventerreinen, maar ook om het betalen van jobcoaches.
Periodes van inactiviteit zo kort mogelijk houden
Armoede oplossen gaat niet vanzelf. Het vergt inzet op veel terreinen en van alle betrokkenen. Uiteraard is een noodzakelijke voorwaarde dat de conjunctuur en de arbeidsmarkt aantrekken. Maar dat is voor mensen die een groot risico lopen om periodiek of structureel in armoede te leven geen voldoende voorwaarde. Het levenspad van deze risicogroepen kenmerkt zich door een afwisseling van periodes van uitkeringsafhankelijkheid en werken. Beleid en uitvoering moeten deze periodes van inactiviteit zo kort mogelijk maken. Inactiviteit heeft namelijk zeer ongunstige neveneffecten als slechtere gezondheid, negatiever gezondheidsbeleving, schooluitval van kinderen en afnemende sociale cohesie.
Deels kan dit door deze groep ‘actief’ te houden door hen de mogelijkheid te bieden in de eigen leefomgeving activiteiten te ontplooien gericht op buurtontwikkeling, woningonderhoud, participatiebevordering van ouderen en dergelijke. Dat sluit ook aan bij het streven van de participatiesamenleving zo veel mogelijk gebruik te maken van de eigen kracht van burgers.
Door te werken ontstaat perspectief
Dit biedt echter niet voor iedereen soelaas. Voor wie deze ‘kracht’ niet (meer) of onvoldoende kan opbrengen, moet worden voorzien in een werkaanbod en in ondersteuning om daar te komen. Die ondersteuning moet gericht zijn op het bevorderen van zelfsturing. De werkplekken waar betrokkenen terechtkomen, moeten zo veel mogelijk in een reguliere werkomgeving zijn, maar zonder de veiligheid van een permanent bestaan op die plek zoals dat bij de ‘Melkert-banen’ het geval was.
Ervaringen in New York laten zien dat het periodiek (na een maand of drie) switchen tussen zulke werkplekken juist de mobiliteit en het geloof in de eigen kracht van de betrokkenen bevordert. Zo’n aanpak heeft als voordeel dat mensen ook een reëler beeld krijgen van hoe de arbeidsmarkt functioneert, zeker in de segmenten waarop zij zijn aangewezen. Door te werken ontstaat perspectief, wellicht op termijn ook op een betere beloning.
Compensatie en reparatie blijft noodzakelijk
Of armoede hiermee volledig wordt uitgebannen? Dat is een illusie. Het zal nodig blijven om met inkomensbeleid (in de vorm van toeslagen en inkomensafhankelijke eigen bijdragen) de onvolkomenheden van een vrijemarkteconomie te compenseren en te repareren. Het grote voordeel van een activerende aanpak is wel dat armoedebeleid, in ieder geval voor de mensen die nog kunnen werken, gericht is op een belangrijke oplossing: een eigen inkomen verwerven. En niet op symptoombestrijding.
Roeland van Geuns is lector armoede en participatie aan de Hogeschool van Amsterdam, Kenniscentrum Maatschappij en Recht.
Noten
1 Zie ook het verderop gegeven voorbeeld uit New York, waar werklozen tot het moment waarop zij betaald werk vinden verplicht zijn in verschillende bedrijven en instellingen werkervaring en arbeidsritme te blijven opdoen.
Foto: Bas Bogers