De toenmalige VVD leider Frits Bolkestein heeft jarenlang geprobeerd om de minderhedenproblematiek op de politieke agenda te krijgen. Hij slaagde er echter niet in om er een issue van te maken. Dat werd het pas naar aanleiding van de moorden op Pim Fortuyn en Theo van Gogh. Wat volgde was een soms heftig debat waarbij de nuance meer dan eens zoek raakte. Inmiddels is de storm gaan liggen. Dat bleek onder meer bij de nasleep van een uit de hand gelopen incident op een Almeers voetbalveld in december 2012. Nadat de spelers van een bezoekend jeugdteam uit Amsterdam een grensrechter van de thuisclub zodanig hadden mishandeld dat hij later aan zijn verwondingen overleed, volgden er stevige reacties, maar, hoewel de daders voornamelijk van Marokkaanse komaf waren, werd het voorval in het openbare debat niet besproken als deel van de minderhedenproblematiek.
Het onverwachte van een issue
De grote vraag is waarom de gebeurtenis in Almere geen nieuwe impuls gaf aan het inmiddels sterk geluwde minderhedendebat. Het antwoord kan kort zijn: de gebeurtenis past in het verwachtingspatroon van veel mensen dat Marokkaanse Nederlanders vaak bij gewelddadige incidenten zijn betrokken. Dat feit wordt niet langer als verrassend ervaren en is daardoor ook geen onverwachte gebeurtenis die als trigger voor een issue dienst kan doen. Waarmee overigens niet is gezegd dat het Almeerse voorval niet voor maatschappelijke beroering zorgde. De ophef over het geweld op een voetbalveld was absoluut groot, zowel nationaal als internationaal.
De reden dat Nederland zich minder opwindt over de misdragingen van haar burgers met een andere etnische afkomst dan pakweg tien jaar geleden hangt samen met het maatschappelijke verwachtingspatroon. Veel Nederlanders menen, al dan niet terecht, dat geweld en minderheden samen gaan. Daardoor ervaren zij incidenten zoals in Almere niet als onverwacht. Nu vormt juist het onverwachte een trigger voor het ontstaan van issues, want ze doorbreekt het verwachtingspatroon en zet mensen aan het denken, waardoor opvattingen wijzigen en een verandering in het opinieklimaat kan optreden.
Thema’s zoals milieu, minderheden, criminaliteit, gezondheidszorg, privacy, mobiliteit, drugsgebruik en veiligheid kunnen decennia lang een sluimerend bestaan leiden en komen ineens, door een plotseling optredende, onverwachte gebeurtenis, in het centrum van de belangstelling te staan. De stelselmatige onderdrukking van de vrouw in India bijvoorbeeld kwam pas op de politieke agenda nadat een jonge studente in een hoofdstedelijke stadsbus werd verkracht. En het verzet tegen vermolmde machtsstructuren in het Midden-Oosten kwam pas echt op gang na de zelfmoord van een Tunesische fruitverkoper. Door een onverwachte gebeurtenis kunnen maatschappelijke problemen het gesprek van de dag worden en uitgroeien tot een controversiële kwestie.
Meeste maatschappelijke problemen vormen geen issue
Issues kunnen maatschappelijke veranderingen in gang zetten en grote invloed hebben op de publieke opinie. Ze kunnen leiden tot politieke crises of zelfs revoluties, maar normaal gesproken leiden ze tot de politieke agendering van maatschappelijke problemen. De onvermoede en plotselinge gebeurtenis is maar een van de drie voorwaarden voor het ontstaan van een issue. De twee anderen zijn: een voldoende maatschappelijk probleembesef en voldoende massa om het maatschappelijke probleem gewicht te geven.
Om een maatschappelijk probleem een issue te laten worden, moeten die drie dingen noodzakelijkerwijs samengaan. Er moet op voldoende schaal probleembesef aanwezig zijn in een samenleving, er moet een onverwachte gebeurtenis hebben plaatsgevonden en er moet voldoende massa zijn om een maatschappelijk probleem momentum te geven. Het samengaan van probleembesef, een onverwachte gebeurtenis en massa resulteert op microniveau in probleemadoptie door individuele personen. Van probleembesef is pas sprake als er verschillen gaan ontstaan tussen de waargenomen en de gewenste toestand, waaraan een zeker belang gehecht wordt. Massa is een kenmerk voor de omvang van de sociale bevestiging. Sociale bevestiging komt tot stand door het samengaan van twee factoren: informatie-uitwisseling en issuerelevantie, dat wil zeggen het belang dat men denkt dat anderen aan een maatschappelijk probleem of een issue hechten.
De ontwikkelingsgang van een maatschappelijk probleem neemt gemiddeld tien jaar in beslag. De cyclus van de gezondheidszorg heeft bijna 9 jaar geduurd, milieu ruim 10 jaar, minderheden 11 jaar, werkloosheid 12 jaar, woningnood ruim 9 jaar en die van het energievraagstuk 7 jaar. De meeste maatschappelijke problemen worden overigens geen issue; die blijven wat ze zijn, raken in de vergetelheid of leven voort als een non-issue. Een issue als het momentum van een maatschappelijk probleem, duurt gemiddeld 65 weken, iets langer dan een jaar.
Wat wordt het volgende issue?
Afgaande op de bevindingen uit ons onderzoek treden gedurende één decennium zo’n zeven à acht issues op. Tussen 1981 en 1998 zijn automobiliteit, energie, gezondheidszorg, milieu, minderheden, sociale voorzieningen, werkloosheid en woningnood op enig moment een issue geweest. Andere thema’s zoals multinationals, privacy, onderwijs, alcoholmisbruik, normvervaging, nationalisme, duurzame ontwikkeling, genetische manipulatie en het broeikaseffect zijn in dezelfde periode geen van allen een issue geweest in Nederland. Na het jaar 2001 is een aantal daarvan wel, zoals onderwijs, normvervaging en het broeikaseffect.
Wat nu zijn de signalen op basis waarvan je zou kunnen voorspellen dat een onverwachte gebeurtenis een maatschappelijk probleem tot issue kan triggeren? Daarbij gaat het er om een antwoord te krijgen op vijf vragen die betrekking hebben op de specifieke omstandigheden in een samenleving die divergentie, dissociatie, discrepantie en/of dissonantie kunnen signaleren, als prille voortekenen van een issue. Wanneer de kloof tussen de waargenomen en gewenste toestand als een discrepantie wordt ervaren, kan dit bij individuele personen voor een ongemakkelijk gevoel zorgen. Wanneer individuen al deze genoemde verschillen belangrijk vinden, is er sprake van een maatschappelijk probleem. En kan een onverwachte gebeurtenis tot een issue leiden waardoor blokkades voor politieke agendering wegvallen en de uitvoering van beleid mogelijk wordt.
Privacy, inkomensongelijkheid, fijnstof en de Europese Unie zijn voorbeelden van maatschappelijke problemen waarvan het probleembesef, gevoed door maatschappelijke onvrede, allengs toeneemt. Bij een groter wordend probleembesef kan een onverwachte gebeurtenis deze thema’s tot issue triggeren. Waarmee niet automatisch is gezegd dat ze ook daadwerkelijk tot issues zullen uitgroeien, daarvoor is een grote omslag in de publieke opinie nodig.