Het zal niemand zijn ontgaan dat het Nederlandse lokaal bestuur momenteel ingrijpende veranderingen ondergaat. In aanvulling op eerdere decentralisaties de afgelopen jaren hevelt de rijksoverheid de komende jaren in het sociale domein een substantieel takenpakket over naar de gemeenten. De zestien miljard euro waarmee dat gepaard gaat, vergroot het aandeel van de gemeenten in de totale publieke uitgaven in Nederland van een kwart tot ongeveer een derde. Dat is aanzienlijk, en de gevolgen ervan zullen groot zijn. Juist omdat er de komende jaren steeds meer te halen is op het lokale speelveld is de vraag wie in gemeenten de macht in handen heeft, wie z’n zin krijgt in de besluitvorming en wie niet uiterst actueel en zeer relevant. Er staat immers veel op het spel.
Regionale samenwerking is onvermijdelijk én nogal ondemocratisch
Veel gemeentelijke taken, en zeker ook de komende nieuwe taken, worden door gemeenten in samenwerking met buurgemeenten uitgevoerd. Op dit moment zijn overal in Nederland gemeenten, klein en groot, bezig met de vormgeving van de deels verplichte samenwerkingsverbanden. Die samenwerking is een praktische oplossing voor een in zekere zin onoplosbaar probleem, namelijk dat er altijd taken of maatschappelijke opgaven zullen zijn, waarvoor de gemeentelijke schaal te klein is, en de provinciale schaal te groot.
Maar gemeentelijke samenwerking heeft ook serieuze nadelen waarover al sinds jaar en dag wordt gemopperd. Een argument dat daarbij vroeg of laat altijd de kop op steekt is dat van de gebrekkige democratische legitimatie. De besluiten in samenwerkingsverbanden worden in de meeste gevallen namelijk genomen door een bestuur of orgaan van gemeentebestuurders uit de deelnemende gemeenten. De gemeenteraden van de deelnemende gemeenten kunnen hun eigen vertegenwoordiger in dat bestuur daarover ter verantwoording roepen, maar ze kunnen de genomen beslissingen niet sturen of terugdraaien. Omdat de gemeenteraden er dus feitelijk niet aan te pas komen, hebben kiezers uiteindelijk geen invloed.
Het probleem van de samenwerkingsverbanden raakt evenwel vooral het functioneren van de gemeenteraden. Die hebben door de toenemende samenwerking steeds minder greep op steeds meer terreinen van gemeentelijk beleid. Het verlies aan invloed van raadsleden wordt in toenemende mate als zorgelijk ervaren, en eenvoudige oplossing daarvoor lijkt niet zomaar voorhanden. Bovendien rijst de vraag waar die invloed dan heen gaat: zijn het de gemeentebestuurders die de dienst uitmaken, of vooral die van de grootste deelnemende gemeente? Of zijn het de ambtenaren, van de samenwerkende gemeenten of die van het samenwerkingsverband zelf? Dat is een vraag die een antwoord verdient.
Lokale overheid bepaalt beleid niet in haar eentje
In het lokaal bestuur wordt ook samengewerkt met ontelbare partijen buiten het stadhuis: maatschappelijke organisaties zoals scholen, corporaties en zorginstellingen, maar ook gewoon marktpartijen, grote en kleine bedrijven, en natuurlijk burgers, in verenigingen, buurtorganisaties et cetera. De lokale overheid bepaalt beleid niet in haar eentje, maar deelt haar macht met deze vele andere partijen. Het is van groot belang dat lokale bestuurders en gemeenteraden oog hebben voor de macht en invloed van grote marktpartijen in het sociale domein: de instellingen, de nieuwe zorgondernemers en de zorgverzekeraars. Zij moeten zich goed afvragen welke belangen gediend gaan worden en wie daar eigenlijk toezicht op houdt. Het voorbeeld van de woningcorporaties laat zien hoe het fout kan gaan. Een aantal corporaties heeft zich sinds hun verzelfstandiging in de jaren negentig onvoldoende gelegen laten liggen aan het publiek belang en is zich gaan richten op commercieel succes en eigen gewin. Beleidsmakers lijken in de afgelopen decennia vooral bezig te zijn geweest met het kijken naar die nieuwe vormen van samenwerking, terwijl in de tussentijd niemand de corporaties goed in de gaten hield.
Burgerparticipatie is mooi, maar echte zeggenschap ontbreekt
De huidige aandacht voor burgerparticipatie en burgerkracht leidt in zekere zin af van andere wezenlijke vragen over de invloed en zeggenschap van burgers. Burgerkracht gaat meestal over projecten die mensen zelf kunnen uitvoeren, zoals het beheer van kleinschalige voorzieningen in de buurt, en niet over grote politieke vraagstukken waar de samenleving mee worstelt, zoals de verdeling van werk en inkomen of de solidariteit in de gezondheidszorg. Het SCP waarschuwt dat meer ‘zelfredzame participatie’ in de eigen omgeving op zich niet helpt tegen het door mensen ervaren tekort aan echte zeggenschap - het SCP noemt dat ‘beleidsbeïnvloedende participatie’ - over deze ‘grootschalige vraagstukken’.
De komende jaren gaat het in het lokaal bestuur echter wel degelijk om ‘grootschalige vraagstukken’. De decentralisatie van taken die voorheen tot de kern van de welvaartsstaat behoorden gaat gepaard met klassieke verdelingsvraagstukken, die daarmee ook naar het lokaal bestuur worden geschoven. Krijgen mensen straks van de gemeente de hulp die ze nodig hebben? En wie bepaalt wat ze nodig hebben? Welke doelgroepen worden gehoord, en welke niet? Wie maakt de afwegingen, zeker als er straks onvoldoende geld beschikbaar is om noodzakelijke zorg en verworven rechten te blijven betalen? Dat zijn zaken die gaan spelen de komende tijd, en die we in de gaten moeten (willen) houden.
Meer gemeentelijke belastingheffing betekent minder rijksbelastingen
De grote vraag is natuurlijk wat de eerdergenoemde decentralisaties gaan betekenen voor de autonomie van gemeenten, en de (machts)verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. Taken overhevelen is één ding, maar gunt politiek Den Haag de gemeenten straks de ruimte om zelf te bepalen hoe het moet, ook als dat betekent dat er verschillen tussen gemeenten gaan ontstaan? En wat zijn de gevolgen als het georganiseerd middenveld en de landelijke koepels Den Haag gaan verruilen voor de gemeenten? Om te lobbyen en zaken te doen (over beleid, over geld) moeten al die partijen de komende jaren immers steeds vaker bij de gemeenten aankloppen.
Ook interessant is de vraag wanneer de landelijke politiek bereid zal zijn onder ogen te zien dat je gemeenten niet kunt belasten met steeds meer belangrijke taken en objectief veel te weinig middelen, zonder ze de mogelijkheid te geven hun eigen inkomsten te genereren. Mooie woorden over lokaal maatwerk en lokale keuzes betekenen immers ook dat in de lokale arena moet kunnen worden besloten over, bijvoorbeeld, hogere belastingen, om een door de lokale gemeenschap gewenst voorzieningenniveau in stand te houden. De Haagse terughoudendheid om gemeenten in staat te stellen meer eigen belastingen te heffen, is op de lange termijn niet houdbaar, maar wel begrijpelijk. Meer belastingheffing door gemeenten kan in feite alleen onder gelijktijdige verlaging van de rijksbelastingen. Dat is nog eens macht uit handen geven. En dat zal dus ook nog wel even duren.
Klaartje Peters werkt als zelfstandig onderzoeker en publicist en is tevens bijzonder hoogleraar Lokaal en regionaal bestuur aan de Universiteit Maastricht. Dit artikel is een ingekorte versie van haar oratie ‘De lokale staat’, van 14 maart 2014. Lees of bekijk de volledige oratie inclusief literatuurverwijzingen op: www.delokalestaat.nl