We weten eigenlijk te weinig van bijstandsfraude, maar uit wat we weten, komt naar voren dat 30 procent van de mensen die frauderen met een uitkering dat willens en wetens doen. Daarbij kun je bijvoorbeeld denken aan de man die bij de eerste intake voor de bijstand had gezegd: ik sleutel af en toe wel eens wat aan auto’s. Op gegeven moment komt er een melding binnen bij de sociale dienst dat er op professionele wijze in een kelderbox van een flat aan auto’s wordt gesleuteld en dat er zelfs algemene periodieke keuringen werden gedaan. Die man wist natuurlijk heel goed wat hij aan het doen was. Het punt is dat de 30 procent kwaadwillenden het debat en het beleid bepalen, terwijl de aandacht eigenlijk naar die andere 70 procent zou moeten gaan.
Fraude uit onhandigheid
Guido Brummelkamp et al hebben met hun onderzoek naar de ‘notoire uitkeringsfraudeurs’ laten zien, dat bij velen uit die 70 procent groep iets in hun leven gebeurt waardoor ze terechtkomen in een situatie die lijkt op fraude. Neem de alleenstaande vrouw met kinderen die een nieuwe partner heeft gevonden. Wanneer moet ze aan de sociale dienst doorgeven dat ze weer een relatie heeft? Als die partner een baan heeft, dan betekent het dat zij financieel volledig van hem (of haar) wordt. Dat is dus geen beslissing die ze zomaar neemt. Daar komt nog bij dat ook de familie er iets van vindt, zeker als er kinderen in het spel zijn. De oplossing voor dit dilemma lijkt eenvoudig. De sociale dienst zou de vrouw kunnen feliciteren met haar nieuwe partner om haar er vervolgens op te wijzen dat er strenge regels gelden voor samenwonen in de bijstand. Daarna kan de dienst mevrouw voorstellen om samen te kijken hoe kan worden voorkomen dat zij de regels gaat overtreden. Met een dergelijke aanpak kan voorkomen worden dat mensen fouten maken waardoor hun leven in financieel en sociaal opzicht wordt verruïneerd. De sanctie op bijstandsfraude is namelijk zwaar: behalve dat je de onterecht ontvangen uitkering terug moet betalen, krijg je een boete ter hoogte van hetzelfde bedrag. In de bijstand bedraagt een terugvordering daardoor al gauw 10 tot 30 duizend euro.
Lage tolerantie totdat het persoonlijk wordt
Als ik op receptie en borrels zeg dat ik onderzoek doe naar uitkeringsfraude dan is de reactie vaak ‘ik hoop dat je de fraudeurs stevig aanpakt.’ En: ‘wat jij opspoort, is maar het topje van de ijsberg.’ Bij dat beeld van lage tolerantie, hoort een kanttekening. Zowel in de media als in individuele gesprekken wordt vaak eerst een ferme toon aangeslagen, maar zodra het persoonlijk wordt, vindt er nuancering plaats. Het dagblad De Telegraaf is er ijzersterk in. Op de voorpagina openen met de chocoladekop dat er 81 miljoen euro uitkeringsfraude is teruggehaald, en dan op pagina 6 het verhaal vertellen van een man die noodgedwongen in een caravan woont omdat hem volkomen onterecht de uitkering is ontnomen. Zodra de verhalen persoonlijk worden, zie je iets van mededogen ontstaan. Dat laatste heeft onder anderen geleid tot een beleidswijziging voor de AOW (juni 2014), die erop neer komt dat de uitkering niet automatisch wordt verlaagd als twee ouderen veel tijd samen doorbrengen, vermits beiden een eigen woning hebben.
Voor de bijstandsuitkering geldt het samenwooncriteria overigens onverkort. Dat is niet toevallig want traditioneel tonen politiek en samenleving weinig mededogen voor langdurig werklozen, vanuit de impliciete veronderstelling dat hun werkloosheid eerder een kwestie is van niet willen dan van niet kunnen. Nu kunnen we discussiëren over de precieze omvang van het ‘granieten bestand’, feit is dat de meeste mensen die tot dat bestand horen waarschijnlijk nooit meer aan het werk zullen komen. Ze zijn niet alleen werkloos, maar hebben vaak ook schulden en kampen met verslaving of geestelijke stoornis. Dat feit alleen al zou moeten leiden tot vraagtekens bij een visie die ervan uitgaat dat fraudeurs altijd een kosten-baten analyse maken en zichzelf vragen stellen als: wat levert fraude me op, hoe groot is de pakkans en hoe hoog is de straf?
Systeem als valkuil
Uit onderzoek weten we dat mensen veel minder berekend te werk gaan dan menig beleidsmaker veronderstelt, dat hun afwegingen vaak ingewikkelder zijn dan een simpele afweging van pro’s en contra’s. Om met een metafoor te spreken, de bijstand is voor mensen die niet altijd even sociaal en cognitief vaardig zijn een koektrommel. Een trommel die op tafel staat en mensen uitnodigt om een koekje te pakken. Maar als ze dat doen, worden ze stevig afgestraft. We hebben het dan over mensen die niet kunnen meekomen op de arbeidsmarkt; die geen sociale binding hebben met anderen, niet gecorrigeerd worden door collega’s en zich niet weten te verhouden tot hun peers. Mensen die ook vaak ruzie met iedereen hebben, omdat ze niet over het vermogen tot sociale binding beschikken.
Terug naar de metafoor van de koektrommel: het systeem gaat uit van mensen die de koektrommel zien staan en zich er bewust van zijn dat als ze er een koekje uitpakken ze later de rekening krijgen gepresenteerd. Dat is dus een verkeerde perceptie van hoe mensen in de bijstand in elkaar steken. We moeten kortom naar een systeem dat bij die kwetsbare burger past, een systeem dat hem kent, uitnodigt, uitlegt en volgt om te voorkomen dat hij ontspoort of fraudeert. Wij doen momenteel onderzoek naar handhaven met als werktitel Van hoogwaardig handhaven naar natuurlijk naleven. Met natuurlijk naleven bedoelen we beleid dat aansluit op wat burgers doen in plaats van beleid dat overal hekken neerzet en regels opstelt die burgers niet willen. Als we bijvoorbeeld het samenwoonbeginsel iets anders inrichten, dan zijn we morgen bij wijze van spreken 50 procent van de fraude in de bijstand kwijt. Een goed fraudebeleid is zo opgezet dat consulenten van de sociale dienst hun cliënten regelmatig zien en dezen kunnen meenemen in hun observaties. Dat de consulent tegen zijn cliënt moeten kunnen zeggen: ík vertrouw jou niet. Ik kan er weliswaar niet de vinger opleggen, maar er is iets raars met jou aan de hand. Die aanpak kan misschien bot overkomen, maar is altijd beter dan iemand drie jaar lang laten aanmodderen en als hij dan toch betrapt wordt op frauduleuze handelingen op te zadelen met een levenslange schuld.
Fraude kán solidariteit niet bedreigen
Het is bijna drie jaar geleden dat het toenmalige CDA-Tweede Kamerlid Mirjam Sterk bij de parlementaire behandeling van de begroting Sociale Zaken een actieplan indiende om de opsporing van de uitkeringsfraude te intensiveren. Zij schetste het beeld, en ze was niet de eerste en laatste politicus die dat deed, van een fraude die de solidariteit in de samenleving ondermijnde. Toen nog minister van Sociale Zaken stelde Henk Kamp ons zelfs voor de keuze: óf de fraude stevig aanpakken óf wachten totdat mensen ervoor kiezen om straks niet meer bij te dragen aan de bijstand.
Dat beeld van een grootschalige en solidariteit ondermijnende fraude paste toen en ook nu niet bij de achtergrond van de uitkeringsfraude. De vraag is dan ook of het almaar strenger wordende beleid zijn doel niet volkomen voorbij schiet. Wie heeft er ten slotte baat bij wanneer mensen die geen cent te makken hebben, met torenhoge boetes worden opgezadeld? Ook is het maar de vraag of uitkeringsfraude wel in termen van solidariteit valt te vervatten, de uitkeringen worden ten slotte betaald uit de anonieme grote hoop die de belastingen nu eenmaal zijn. De burger die belasting afdraagt, -en daarbij heeft hij weinig te kiezen- doet dat niet primair vanuit een gevoel van solidariteit richting de behoeftige medemens. Om met de Franse socioloog Émile Durkheim te spreken, het is vooral mechanische solidariteit die ook om de eerdergenoemde reden maar moeilijk kan worden ondermijnd.