Twee jaar geleden publiceerde het Staatstoezicht op de Mijnen (SODM) een rapport met als belangrijkste conclusie dat een substantiële vermindering van de gaswinning zou leiden tot een verminderde kans op aardbevingen.
Vanwege de recente aardbevingen in Groningen heeft kabinet, in lijn met de gevolgtrekking uit het rapport van SODM, besloten de totale jaarlijkse productie uit het Groningen-gasveld te verlagen. De hoop is dat daarmee het aardbevingsrisico wordt verkleind, terwijl Nederland toch kan blijven profiteren van de voordelen van de gaswinning.
Is dit een verstandige maatregel van de overheid? Peter Timmerman en Frank Hindriks menen van wel, volgens hen is ‘het reduceren van de gaswinning een stap in de goede richting’. Jan Brouwer is wat voorzichtiger en pleit ervoor om de vraag of de gasproductie langdurig en substantieel kan worden verlaagd, voor te leggen aan ´een onafhankelijke instantie, een toezichthouder die ‘zonder last’ toeziet op de duurzame winning van bodemschatten´.
Ik ga nog een stap verder en stel dat het prematuur is om de gaswinning te verlagen zonder dat daar een maatschappelijke kosten-batenanalyse aan ten grondslag ligt. Ten eerste is er kritiek mogelijk op de conclusies van het SODM-rapport. Twee deskundigen van het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut wezen er bij de presentatie van het rapport in 2013 bijvoorbeeld op dat de totaal gerealiseerde gasproductie weliswaar de kans op bevingen bepaalt, maar dat niet is aangetoond dat de snelheid waarmee nu gas uit het veld wordt gehaald een rol speelt. Van belang is ons te realiseren dat een vermindering van de jaarlijkse productie geenszins hoeft te betekenen dat er in totaliteit, over een langere periode gezien, ook minder gas zal worden gewonnen. Een plafond op de jaarlijkse productie betekent de facto dat de productie over een langere periode wordt uitgesmeerd.
De kosten van minder gaswinning op een rijtje
In 2005 zette de overheid een 10-jaarsplafond op de productie uit het Groningenveld, wat betekende dat vanaf dat moment maximaal 425 miljard m3 gas over een periode van 10 jaar mocht worden gewonnen. Gemiddeld per jaar is dat plafond gelijk aan het jaarlijkse maximum (42,5 miljard m3) dat vorig jaar voor de komende jaren is vastgesteld. De belangrijkste reden voor het opleggen van het productieplafond was toentertijd om er voor te zorgen dat de gasvoorziening betrouwbaar blijft, dat wil zeggen dat we ook in de toekomst voldoende gas overhouden om op koude winterdagen in onze energiebehoefte te kunnen voorzien. Dit voorjaar is door het kabinet besloten het productieplafond (op jaarbasis) verder te verlagen tot ca. 40 miljard m3. Deze extra productieverlaging is bedoeld om het risico, en daarmee de kosten, van aardbevingen te verlagen. Om te bepalen of dit maatschappelijk gezien verstandige maatregelen zijn, is het nuttig een maatschappelijke kosten-batenanalyse te verrichten. In zo’n analyse worden alle kosten en baten voor de gehele maatschappij in de beschouwing betrokken.
De kosten van het plafonneren van de gasproductie bestaan er deels in dat de opbrengsten van de gaswinning naar achteren in de tijd worden verschoven. Deze verschuiving van de opbrengsten van de gaswinning (de ‘gasbaten’) naar de toekomst, betekent dat we als maatschappij rente derven: zolang het gas in de grond zit, levert het niks op, maar als het gewonnen is, kunnen de opbrengsten nuttig worden aangewend.
Van belang is te weten dat een commercieel bedrijf de gaswinning in de tijd optimaliseert. Ofwel, zo’n bedrijf haalt niet meteen al het gas uit de grond want daardoor zou de prijs en daarmee de winst zakken. Wanneer de staat een productiebeperking oplegt, kan het commerciële gasbedrijf mogelijk niet meer kiezen voor een winning die de maximale winst oplevert. Of de productiebeperking werkelijk knelt, hangt overigens ook af van de ontwikkeling in de gasvraag en het aanbod uit andere landen. Om met deze onzekerheden rekening te houden, hebben we in een eerdere studie berekeningen gemaakt voor verschillende toekomstscenario’s (zie tabel).
De kosten van het uitstel van de gasopbrengsten variëren in onze scenario’s van 30 miljoen tot 540 miljoen euro. In een scenario met veel concurrentie is de gasprijs lager en het gasverbruik en de gasproductie hoger. Beperking van de gaswinning per jaar heeft dan meer effecten (meer kosten), dan wanneer de gasprijs hoog is en er sowieso al minder geproduceerd zou worden.
Bovenop deze kosten komen de kosten voor gasgebruikers, die te maken krijgen met een hogere gasprijs door het geringere aanbod van gas uit het Groningen-gasveld. Deze kosten zijn toen geraamd op tussen de 140 miljoen en 435 miljoen euro. De totale kosten van het plafonneren van de gaswinning uit Groningen lopen dus uiteen van 0.3 miljard tot 1 miljard euro.
…en de baten
Om de baten te berekenen, moet je nagaan wat de betekenis van het Groningengasveld voor de zekerheid van de gasvoorziening is. Een belangrijk kenmerk van dit gasveld is dat in korte tijd het productieniveau kan worden aangepast. Dit is van belang, omdat de gasvraag sterk fluctueert onder invloed van weersomstandigheden. Doordat we in Nederland over een flexibel gasveld beschikken, hoeven we minder gas op te slaan. In andere landen, zoals Duitsland en Oostenrijk, waar ze niet over een dergelijk gasveld beschikken, slaat men gas in de zomer op in ondergrondse reservoirs om daaruit snel gas te kunnen halen als de vraag in de winter stijgt.
Omdat we geen gasvoorraden hoeven aan te leggen, besparen we op investeringen. Vroeger of later zullen we die investeringen overigens alsnog moeten maken, want het Groningen-gasveld raakt een keer leeg. Door het plafonneren van de jaarlijkse productie kunnen we dat moment van investeren echter uitstellen. De omvang van deze baten is indertijd geschat op 100 miljoen tot 500 miljoen euro (Mulder en Zwart, 2006).
Daarnaast zijn er nog baten als gevolg van extra gaswinning in de overige gasvelden in Nederland. Deze gaswinning neemt toe door de verhoging van de gasprijzen. Deze baten zijn geschat op 35 miljoen tot 145 miljoen euro. In totaliteit komen de baten uit op een bedrag van 150 miljoen tot 650 miljoen euro. Dit betekent dat er per saldo een negatief welvaartseffect resulteert van een paar honderd miljoen euro. In elk van de toen door ons onderzochte scenario’s bleken de baten van het plafond steeds kleiner te zijn dan de kosten. Dit bleek ook het geval als je een lagere disconteringsvoet (rentevoet) hanteert. Bij een lagere disconteringsvoet zijn de kosten lager omdat uitstel van gasopbrengsten minder duur is, maar ook de opbrengsten worden lager omdat de voordelen van het uitstellen van kosten geringer zijn.
Maatregel tot beperking van gaswinning prematuur
Wat verandert er aan deze analyse nu we weten dat gaswinning tot meer en heviger aardbevingen leidt, een kostenpost die in de voorgaande analyse ontbreekt? Hoewel het precieze verband tussen het niveau van de gasproductie en de kosten als gevolg van aardbevingen niet bekend is, kan het aspect desondanks worden meegenomen in een welvaartsanalyse van het productieplafond op het Groningen-gasveld. De techniek van de kosten-batenanalyses biedt namelijk een hulpmiddel om met effecten om te gaan waarvan we de omvang niet precies kennen.
Het hulpmiddel bestaat eruit dat je inschat of het effect groter of kleiner is dan de effecten waarvan de grootte wel bekend is (of althans wel ingeschat kan worden. In dit geval leidt dit tot de volgende beslisregel: als de negatieve effecten van het toegenomen risico op aardbevingen groter lijken dan het negatieve welvaartseffect van het productieplafond op het Groningen-gasveld berekend zonder de kosten van aardbevingen, dan is het maatschappelijk gezien efficiënt om de productie uit het Groningen-gasveld te plafonneren. Om de orde van grootte van dat risico in te schatten, moeten de herstelkosten en de kosten van preventiemaatregelen in beeld worden gebracht. Ook moet het welvaartsverlies voor Groningers, doordat zij een groter risico op aardbevingen ervaren, worden geraamd.
Het gaat er hierbij om het effect van het uitstel van een deel van de gaswinning op het aardbevingsrisico te bepalen, omdat een jaarlijkse productiebeperking niet betekent dat er uiteindelijk minder gas gewonnen wordt, maar dat de gaswinning over een langere periode wordt uitgesmeerd. Omdat die gegevens vooralsnog niet precies bekend zijn, lijkt het voorbarig om nu al te bepalen of en welk productieplafond op het Groningen-gasveld goed is voor onze gezamenlijke welvaart. Overigens kan met een maatschappelijke kosten-batenanalyse ook worden ingeschat welke groepen (regio’s) met name de lasten dragen of de vruchten plukken van een bepaalde overheidsmaatregel, zodat daarmee ook informatie wordt verkregen over de effecten op de verdeling van de welvaart. Mocht uit deze analyse blijken dat het uiteindelijke effect van een productiebeperking op de gezamenlijke Nederlandse welvaart negatief is, maar voor de regio Groningen positief, dan kan zo’n onderzoeksresultaat ook helpen bij het bepalen van de gewenste (financiële) regionale compensaties.
Machiel Mulder is bijzonder hoogleraar in de Regulering van Energiemarkten aan de Rijksuniversiteit Groningen