Creativiteit is geboden, ook bij het maken van beleid

Als we over beleid spreken, veronderstellen we dat de makers ervan een bewezen oplossing van de plank pakken, niet dat zij iets ontwerpen. We hebben geen oog voor het creatieve deel van beleid maken. Dat moet anders als de overheid de uitdagingen van de 21ste eeuw het hoofd wil bieden.

Beleidskennis is een typisch hoera-begrip, waarvan de betekenis vaak meer vragen oproept dan beantwoordt. Derksen (2011) bijvoorbeeld spreekt in zijn door veel beleidsmakers gebruikte handboek over 'een specifieke mix van feiten, veronderstellingen, wetenschap, inzicht, fingerspitzengefühl en creativiteit'. Daarmee biedt hij ons echter vooral een term die de verschillen tussen de onderscheiden elementen toedekt. Maar deze elementen vereisen ieder hun eigen methode om tot vruchtbare bloei te komen.

De verbinding tussen brug en beleid

We kunnen beleidskennis deconstrueren aan de hand van de metafoor van een brug tussen heden en toekomst. Ook voor het bouwen van een fysieke brug is kennis nodig, maar het is niet de kennis die een brug oplevert. De benodigde kennis heeft betrekking op de mechanische krachten die in het spel zijn, op de materiaalkundige kwaliteiten van de te gebruiken bouwstoffen, op verkeerskundige inzichten en op de economische aspecten. Toch levert al deze kennis samen nog geen begin van een ontwerp van een brug. Daarvoor is iets nodig uit een geheel andere categorie: een architect die een ontwerp maakt.

De wetenschappelijke kennis en methoden en technieken worden ingezet om te toetsen of het voorstel van de architect aan de gestelde bouwvoorschriften voldoet. Ze kanaliseert het creatieve proces, perkt de mogelijkheid daarvan in - bepaalde bruggen kunnen niet – of stuwt het in een bepaalde richting – nieuwe materialen en technieken maken nieuwe ontwerpen mogelijk – maar steeds is het zo dat het niet de wetenschap is die het ontwerp schetst, dat doet de architect.
Ook aan een beleidsvoorstel liggen wetenschappelijk inzichten ten grondslag, maar ook hier leveren die inzichten zélf geen beleid op. Voor het maken van beleid, net als voor het maken van een brug, zijn twee elementen nodig, die allebei weliswaar met regelmaat onder het kopje kennis worden geschaard, maar die feitelijk heel verschillend zijn. Achter het ene element gaat de uitkomst van wetenschappelijk onderzoek schuil, en achter het andere element de vaardigheid om iets te scheppen en te overtuigen.

Maar, zult u misschien zeggen, zou het niet beter zijn als de overheid zich beperkt tot de kennis die via wetenschappelijk onderzoek tot haar is gekomen en al het andere negeert? Het punt is echter dat de publieke sector zich gesteld ziet voor grote uitdagingen die stuk voor stuk schreeuwen om nieuwe ideeën, nieuwe invalshoeken en nieuwe ontwerpen. Er zijn steeds andere vraagstukken; zo is bijvoorbeeld het organiseren van een evenwichtige inkomensverdeling in de huidige zzp-samenleving een ander vraagstuk dan het was ten tijde van de werknemer-samenleving. Er zijn ook steeds andere mogelijkheden: informatietechnologie, beter geschoolde burgers en vruchten van wetenschappelijk onderzoek – bijvoorbeeld op het gebied van de gedragseconomie – maken hele nieuwe vormen van beleid mogelijk en noodzakelijk.

Interventies moeten én bewezen én vernieuwend zijn

Er zijn kortom nieuwe ideeën nodig om structuren te ontwerpen die de essentie van de democratie vruchtbaar weten te koppelen aan de nieuwe kennissamenleving. Pikant is in dit verband dat er naast de urgentie van het ontwikkelen van nieuw gereedschap tegelijkertijd een groeiende druk is om alleen bewezen interventies in te zetten. Dit leidt tot de paradoxale situatie dat we nieuwe vormen moeten ontwikkelen, terwijl we alleen met bewezen vormen mogen werken. Dit leidt tot een spanning die we alleen kunnen beteugelen door bewust experimenteerruimte te creëren en door bewust cyclische processen van toetsen en verbeteren in te zetten.

Als we beleid-maken gaan zien als een ontwerpactiviteit, ontstaat vanzelf de vraag naar een passend ontwerpproces. Interessant aan de parallel met de bruggenbouw is dat daar niet alleen specialistische professionals beschikbaar zijn om een ontwerp te leveren, maar dat er ook een vastomlijnde procedure is om tot ontwerpen te komen: de ontwerpcompetitie inclusief een jury die keuzes maakt. De opdrachtgever formuleert zijn eisen en doet vervolgens een open oproep aan ontwerpbureaus om met voorstellen te komen. De keuze tussen de inzendingen is een mix van toetsen en testen - doet het ontwerp wat we verlangen? - en subjectief oordeel, vinden we het ontwerp mooi, overtuigt het?

Het stellen van een open vraag is cruciaal, maar niet zonder risico

Het maken van nieuw beleid begint met het durven stellen van de vraag: ‘Hoe komen we bij de gewenste toekomst?’ Een dergelijke open vraag stellen, is weliswaar essentieel, maar in de Nederlandse beleidscultuur niet zonder risico. Velen zullen de primaire reactie herkennen van het type: ‘Maar hoe kan het dat een overheid dat zelf niet weet?’ Het stellen van een vraag maakt kwetsbaar, maar hem niet stellen levert later een suboptimaal resultaat op met teleurstelling van alle betrokken partijen tot gevolg.

Een voorbeeld van de ommekeer van wat ‘de vraag durven te stellen’ teweeg kan brengen, vinden we bij Rijkswaterstaat. De dienst heeft in de afgelopen decennia een totale make-over ondergaan, van ingenieursbureau dat zelf ontwerpen maakte en uitvoerde naar regisseur van ontwerpprocessen. Tegelijk groeit en bloeit de markt van ingenieursbureaus - deels afkomstig uit Rijkswaterstaat - die ook internationaal toonaangevend is. Ondanks dit gebleken succes aarzelt de Rijksoverheid bijvoorbeeld over de inzet van internetconsultatie in een wetgevingsproces: dat kan pas aan het slot van een wetsvoorbereiding – waarom niet aan het begin? – en bovendien via een voor de ambtenaren nogal arbeidsintensieve website (www.internetconsultatie.nl), die voor het grote publiek niet goed te vinden is.

Creativiteit moet bewust ontsloten worden

Uit de parallel tussen het duizenden jaren oude ambacht van bruggen bouwen en het pas enkele decennia bestaande ambacht van beleid maken kunnen we twee voorzichtige conclusies trekken. Ten eerste dat er naast de wereld van wetenschappelijke beleidsstudie en -onderzoek een nog betrekkelijk onontgonnen ruimte bestaat voor beleidsdesigners. Een beetje zoals er voor de bruggenbouw ingenieursbureaus zijn en ontwerpbureaus. De tweede conclusie is dat het hoog tijd is voor het expliciet accepteren en vormgeven van beleidsontwerp als een ontwerpproces. De grote uitdagingen waarvoor onze overheden staan, vereisen nieuwe vormen, nieuwe combinaties en nieuwe creativiteit. De laatste is in de omgeving van de overheid in talloze vormen aanwezig, maar moet wel bewust ontsloten worden.

Literatuur

Derksen, W. (2011) Kennis en beleid verbinden. Amsterdam: Boom Lemma.

Krijn van Beek is voorzitter van de redactie van sociale vraagstukken,  strategiemoderator en bestuurder en initiatiefnemer van onder andere de Policy Design Studio. De uitgebreide versie van dit artikel is te downloaden van beleidsonderzoekonline.