INTERVIEW Maarten Hajer: Overheid moet zich binnenstebuiten keren en ambtenaren de straat op sturen

De overheid wordt niet overbodig nu de burger steeds meer zelf initiatieven ontplooit. Volgens Maarten Hajer, directeur van het Planbureau voor de Leefomgeving, krijgt zij veeleer een andere rol − naast en niet boven de burger, faciliterend in plaats van dwingend. Ambtenaren moeten de straat op.

Maarten Hajer werd onlangs verkozen tot overheidsmanager van 2014. Een extra reden om met hem te praten over een ontwikkeling die volgens sommige geleerden in een stroomversnelling is geraakt: het burgerinitiatief, zoals het energiecollectief.

Hoe groot is de beweging van burgerinitiatieven op energiegebied volgens u?
‘Er wordt vaak gesproken over vijfhonderd energieburgerinitiatieven in Nederland. Dat valt niet te controleren. Maar ons land telt inmiddels honderdvijftig officiële energiecoöperaties. Dat zijn initiatieven die zich officieel bij de notaris hebben laten registreren. Burgerinitiatieven blijken kwetsbaar. Vaak is het zo dat een paar mensen het initiatief nemen, maar als na een eerste jaar en een eerste uitbarsting van energie de voorzitter terugtreedt en zijn opvolger net iets minder kien is, dan kan zo’n losse organisatievorm ook fragiel blijken.’

Maakt de overheid het hun gemakkelijk?
‘Het huidige beleid is eerder een blokkade dan een stimulans voor verdere groei. Als burgers gezamenlijk energie willen opwekken, krijgen ze te maken met de postcoderoos, een regel die bepaalt dat alleen de leden in het postcodegebied waar zich een productie-installatie bevindt en de leden in de postcodegebieden direct daaromheen, in aanmerking komen voor energiebelastingkorting op elk opgewekt kilowattuur. Als jullie en ik in verschillende steden wonen, heeft het voor ons financieel dus weinig zin om een energiecollectief op te richten.’

‘Het beperkte aantal energiecollectieven in ons land heeft overigens ook te maken met de lage belastingkorting op de geproduceerde elektriciteit. In Duitsland is dat geheel anders, daar garandeert de overheid twintig jaar lang een vast en hoog teruglevertarief, wat overigens wel door de burgers collectief moet worden betaald.’

Er bestaan ook subsidies, bijvoorbeeld voor zonnepanelen. Helpt dat?
‘Nauwelijks, maar ook zonder subsidie kom je een heel eind doordat er aanbieders zijn zoals Urgenda of Natuur&Milieu, die heel concurrerend zonnepanelen aanbieden. Omdat ze de panelen grootschalig inkopen in landen als China, kunnen ze een korting bedingen en blijven de aanschafkosten beperkt.’

‘Interessant aan die gezamenlijke inkopen is dat ze feitelijk fungeren als een collectiviteit van tijdelijke aard die na de leverantie van zonnepanelen ophoudt te bestaan. Vooralsnog leidt dit soort samenwerkingsverbanden nog niet overal tot andere dingen, bijvoorbeeld tot een gemeenschappelijk beheer van de openbare ruimte, onder meer omdat de professionaliteit tekortschiet. Maar er zijn ook voorbeelden, zoals TexelEnergie, waar de coöperatie zich tot een semiprofessionele organisatie ontwikkelt.’

Wat moet de overheid meer doen?
‘De huidige overheid kan meer doen, maar een nieuwe sturingsfilosofie ontbreekt. Ons rapport De energieke samenleving vertelt het verhaal van een overheid die met haar sturingsfilosofie agressie oproept bij burgers, omdat ze dingen oplegt, niet goed uitlegt en onvoorspelbaar is. Een overheid bovendien die telkenmale onmachtig blijkt om de energie en kennis van burgers in te zetten voor de oplossing van maatschappelijke problemen. Hét voorbeeld bij uitstek is Barendrecht, waar de overheid een opslag van koolzuurgas had bedacht. Ze had de inwoners van Barendrecht echter niet verteld dat ze de installatie voor opslag en verwerking van koolstofdioxide zag als een eerste stap op weg naar een schone en duurzame economie. Het gevolg was dat de burgerij fel en massaal protest aantekende. Ze wilde geen kooldioxideopslag − toen niet en ook nu niet, terwijl Nederland een dergelijke voorziening wel heel hard nodig heeft. Wellicht is een duurdere experimentele opslag op zee uiteindelijk toch een betere start.’

‘Het enige juiste antwoord is dat de overheid haar sturingsfilosofie helemaal omgooit. Niet alleen op energiegebied, maar ook op het sociale terrein waar jullie over schrijven. Ze moet de samenleving eerst laten zien welke kant ze op wil en vervolgens de burgers uitnodigen om met ideeën en voorstellen te komen en die ook honoreren. De overheid moet bovendien generieke en simpele regels opstellen die de burgers daadwerkelijk ruimte bieden om mee te doen.’

‘Wat de overheid in ieder geval niet moet doen, is eerst iets stimuleren en dan zeggen: “Het gaat ons te snel dus we stoppen ermee.” We hebben zo’n situatie meegemaakt bij de belastingkortingen voor zuinige auto’s. Bij het opstellen van de regeling rond 2008 had de overheid niet kunnen voorspellen dat een autoproducent, Mitsubishi, op het idee zou komen om een hybride-auto te bouwen die maar 30 kilometer elektrisch kan rijden. En dat de kopers van de luxere plug-in hybride-auto’s, zoals de Mitsubishi Outlander, door een stapeling van losse subsidies tot wel 40.000 euro belastingvoordeel konden opstrijken, en voor een volledig elektrische Tesla zelfs tot 85.000 euro. De overheid hoeft niet alles op voorhand te bedenken en kan dat ook niet, maar als bepaalde effecten eenmaal optreden, moet ze wel snel en adequaat handelen, bínnen de geest van het afgesproken beleid. Regelgeving aanpassen als er gekke effecten optreden en regelgeving aanscherpen om de innovatie op gang te houden, maar de richting vasthouden en niet loslaten. Dynamische regelgeving, want daarover hebben we het dan, is een perspectief dat juist prima past bij de energieke burger van vandaag de dag.’

Biedt dynamische regelgeving ook soelaas in andere domeinen, zoals het sociale?
‘Dat denk ik wel, op voorwaarde dat de overheid zich voornamelijk bezighoudt met het doel en veel minder met de middelen. Een overheid die zich te veel bemoeit met de middelen, komt steevast in de knel wanneer mensen iets slimmers verzinnen. Dat weten we al heel lang. Dat de overheid desondanks probeert vast te houden aan zulke zekerheden, is verbonden aan een politieke cultuur waarin bestuurders worden afgerekend op ontwikkelingen of gebeurtenissen die eenvoudigweg niet te voorzien zijn.’

‘Dynamische regelgeving is overigens wel moeilijker in te voeren als de overheid tegelijkertijd bezuinigt. Het beleid gaat uit van de onjuiste veronderstelling dat je met minder geld voorzieningen op hetzelfde niveau kunt houden als je ze maar op een andere manier organiseert. Nu zal een buurtleeszaal beheerd door Maurice Specht en Joke van der Zwaard wel goed gaan. Maar het is ontzettend banaal om te denken dat wat in Rotterdam-West werkt, elders “dus” ook goed gaat.’

Aha, u vreest ongelijkheid.
‘Op zich is er wel wat voor te zeggen dat de overheid afstand neemt en de voorzieningen dichter bij de burger worden georganiseerd, maar er dient te allen tijde voor gezorgd te worden dat voornamelijk de sociale ongelijkheid binnen de perken blijft. Hoe de grens van die perken eruitziet, is natuurlijk een politieke vraag.’

‘Maar er is nog een andere kwestie, en die raakt de democratie. Het motto van de eenentwintigsteeeuwse overheid is dat het vooral aan de burgers zelf is om oplossingen te zoeken. Dat past bij de neoliberale opvatting over de samenleving, maar we moeten niet vergeten dat het tegelijkertijd vragen oproept over de democratische legitimiteit. Stel, de gemeentelijke plantsoenendienst komt vanwege een verminderd budget niet langer schoffelen, en buurtbewoners nemen deze taak over. Dan nemen de buurtbewoners zich vaak voor er echt iets van te maken. Maar wat als het voetbalveldje zo plaatsmaakt voor een border voor ruikers? Wat als de hondenbezitters het aan de stok krijgen met de bloemenliefhebbers? Wie gaat dat conflict beslechten? Nu kon je in de oude situatie bij de wethouder protesteren als de plantsoenendienst al te ijverig te werk ging, maar in de nieuwe situatie? De wethouder is niet langer meer degene die beslist. En de ambtenaar komt in de vuurlinie te staan.’

Dat vergt ook iets anders van ambtenaren en professionals.
‘Precies. Een kleinere overheid is nog meer dan voorheen afhankelijk van ambtenaren die eropuit trekken, goed kunnen communiceren, conflicten weten op te lossen en vaardig zijn in netwerken. Het zijn vooral de street-level bureaucrats die de continuïteit en kwaliteit van overheid én samenleving bewaken.’

U bedoelt van die nare, bemoeizuchtige types?
‘Nee, de ene ambtenaar is de andere niet. Zeker, er zijn voorbeelden van beleidsambtenaren die, gewend aan het leven achter een bureau, op straat grote ongelukken veroorzaken, maar ik doel hier voornamelijk op professionals die gepokt en gemazeld zijn en alles al een keer voorbij hebben zien komen. Wijkagenten en welzijnswerkers en andere professionals die zich onder de mensen bewegen en kunnen improviseren. En die zich idealiter gesteund weten door een overheid die faciliteert, eenvoudige regels opstelt, die hun ruimte gunt en waar nodig middelen ter beschikking stelt.’

Dus u bestrijdt het idee dat wanneer het aan burgers zelf wordt overgelaten er geen professionals meer nodig zijn?
‘In de esthetiserende openbare ruimten in welvarende buurten gaat het wellicht vanzelf, maar op andere plaatsen blijft de professional hard nodig. Zien jullie die torens daar?’ Hajer wijst op twee ministeriële gebouwen die heel hoog de lucht insteken: ‘Daar zou minstens de helft vanaf kunnen. Het aantal beleidsambtenaren kan fors naar beneden. Maar daar staat tegenover dat professionals “op de straat” hard nodig zijn, ook straks. Mensen dus die zich staande weten te houden op moeilijke plekken, zoals de Schilderswijk of de Transvaalbuurt in Den Haag.’

‘De overheid moet zich binnenstebuiten keren, maar alleen het idee al van een overheid die zich niet boven maar naast de burger plaatst, jaagt menig ambtenaar op de kast. Want wat als hij straks plotseling in de vuurlinie staat, en niet langer tegen de burger kan zeggen: “U moet dit doen omdat de wethouder of de minister wil dat u dit doet”? Hij zou dan bijvoorbeeld een beraad van buurtbewoners kunnen organiseren; het punt is echter dat ambtenaren nog te weinig geschoold zijn in deze manier van werken. En dan heb ik het nog niets eens over de burger, die ook nog moet beseffen dat het beheer van collectieve goederen collectief denken vereist.’

De revolutionaire kanteling waarover Jan Rotmans spreekt, is nog ver weg?
‘Transitiekunde is een domein waar analyse en geloof sterk door elkaar heen lopen. Er is wel iets van een cultuuromslag te zien, bijvoorbeeld waarin de zorg de manager is verdrongen door horizontale verbanden van wijkverpleegsters. Maar dat is vooralsnog eerder een uitzondering op de regel. Als de laatsten erin zouden slagen om met gebruik van hun smartphones de dienstverlening aan cliënten nog beter te coördineren, dan kan het oude, hiërarchische systeem weleens onderuitgaan. Ook de overheid kan aan een versnelling bijdragen, zo laten de ontwikkelingen in Duitsland zien. Daar staan de energiereuzen EON en RWE op het punt van omvallen doordat de overheid heeft geregeld dat elektriciteitsbedrijven verplicht zijn de door burgers zelf opgewekte energie met prioriteit af te nemen.’

‘Maar we moeten ons er wel rekenschap van geven dat de overheid mensen niet kan dwingen om samen te werken. Ze moeten het vooral zelf willen. Soms, maar lang niet altijd, kan de overheid met een incentive – bijvoorbeeld door prijsbeleid – een duwtje in de goede richting geven.’

Jan van Dam is freelance journalist, Marcel Ham is hoofdredacteur van het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken. Dit artikel verscheen eerder in het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken 1, voorjaar 2015.