Straffen van nalatige overheidsdienaren brengt veiligheid juist in gevaar

Door al het gepraat en geschrijf over de participatiesamenleving zou je bijna over het hoofd zien dat de overheid niet alleen verantwoordelijkheden afstoot, maar er ook verantwoordelijkheden bij krijgt. Zo is de verantwoordelijkheid van de overheid voor het tegengaan van schade en risico’s op bepaalde terreinen de afgelopen decennia steeds verder uitgebreid en tenslotte van karakter veranderd. In mijn proefschrift analyseer ik deze ontwikkeling aan de hand van onder andere de bescherming van kinderen en de verkeersveiligheid.¹

Tot ongeveer eind jaren 1960 aanvaardt de overheid geen of weinig verantwoordelijkheid voor het tegengaan van risico’s. Op een algemeen niveau heeft dit onder andere te maken met de sterke invloed van een klassiek-liberale manier van denken, waarin de nadruk ligt op individuele verantwoordelijkheid. De gedachte is dat iemand die schade lijdt dat in de regel aan zijn eigen onvoorzichtigheid te danken heeft, dan wel aan de onvoorzichtigheid of moedwil van een ander. En als de verantwoordelijkheid bij individuen ligt, ligt zij niet bij de overheid; die komt hoogstens achteraf in actie, door een eventuele rechtsgang voor het aansprakelijk stellen van een onvoorzichtige derde te faciliteren, of door een moedwillige veroorzaker van schade via het strafrecht aan te spreken. Daarnaast spelen in de aanvankelijke terughoudendheid van de overheid nog andere factoren een rol, zoals het gegeven dat een groot deel van wat tegenwoordig als kindermishandeling geldt tot na het midden van de twintigste eeuw als geoorloofde kastijding gezien wordt.

Toename aandacht voor omstandigheden die menselijk handelen beïnvloeden

Vanaf eind jaren 1960 komen kindermishandeling en verkeersonveiligheid op de beleidsagenda en de overheid gaat op deze terreinen pro-actief streven naar het reduceren van schade en risico’s. Dit hangt samen met een relativering van het principe van de individuele verantwoordelijkheid en een toename van de aandacht voor de omstandigheden die menselijk handelen beïnvloeden. In het verkeersveiligheidsbeleid gaat de overheid zich behalve op ‘de mens’ nadrukkelijk ook richten op de factoren ‘weg’ en ‘voertuig’. Dus worden er niet alleen gordel- en helmdraagplichten en een maximumnorm voor alcoholgebruik in het verkeer ingevoerd, maar werkt men tevens aan de aanleg van aparte (brom)fietspaden en aan het veiliger maken van plaatsen waar bovengemiddeld veel ongevallen gebeuren. De erkenning dat de overheid verantwoordelijkheid draagt voor het tegengaan van verkeersonveiligheid, krijgt vanaf medio jaren 1980 extra nadruk als de overheid zich committeert aan kwantitatieve doelstellingen voor het terugdringen van het aantal verkeersslachtoffers.

In deze periode begint ook de overheidsbemoeienis met kindermishandeling. De intensiteit van die bemoeienis is echter een stuk minder dan bij de verkeersonveiligheid. De belangrijkste beleidsdaad van de overheid is de oprichting van de Bureaus Vertrouwenarts (de latere Advies- en Meldpunten Kindermishandeling), die zich toeleggen op de signalering en aanpak van kindermishandeling. Dat gebeurt vanuit een visie waarin mishandelende ouders meer als slachtoffer van hun omstandigheden dan als schuldige dader worden gezien en met hulp en begrip benaderd zouden moeten worden. Het is min of meer aan de Bureaus Vertrouwensarts zelf om hun aanpak te ontwikkelen; de overheid onderneemt op beleidsgebied tot de jaren 1990 nauwelijks meer een actie van betekenis.

De overheid wordt verantwoordelijk gesteld voor ontstane schade

Vanaf eind jaren 1990 wordt de overheidsverantwoordelijkheid voor veiligheid op zodanige wijze uitgebreid dat het karakter ervan begint te veranderen. Ik duid die verandering als een transformatie van inspanningsverplichting naar resultaatsverplichting. Tot dan toe wordt de overheid verantwoordelijk geacht voor het reduceren van risico en schade, maar niet voor schade die desondanks ontstaat. Er groeit nu echter een klimaat waarin uit het ontstaan van schade kan worden geconcludeerd dat de overheid is tekortgeschoten in het waarmaken van haar verantwoordelijkheid voor veiligheid - en dat zij daarvan rekenschap moet afleggen.

Een eerste teken van deze verandering in relatie tot kindermishandeling is dat rijksinspecties eind jaren 1990 het idee opvatten om na gevallen van ernstige en fatale kindermishandeling onderzoek te doen naar eventueel falen van de instanties die belast zijn met kinderbescherming. Dergelijke inspectieonderzoeken worden bij een breed publiek bekend als er in de jaren 2000 een aantal van worden gepubliceerd naar aanleiding van diverse gevallen van fatale mishandeling van kinderen die bekend waren bij ‘de instanties’ (onder wie Savanna). Deze kindermishandelingsgevallen vormen ook voor de media aanleiding om het handelen van kinderbeschermings- en jeugd(gezondheids)zorgorganisaties tegen het licht te houden.

Zij stellen tegenwoordig na een geval van fatale kindermishandeling vrijwel standaard de vraag of het betreffende kind bij de instanties bekend was, en zo ja, in hoeverre die fouten hebben gemaakt. Het meest opvallende symptoom van de  beweging naar verantwoordelijkheid als resultaatsverplichting is echter de strafrechtelijke vervolging van de gezinsvoogd van het doodmishandelde meisje Savanna in 2007. De dood van Savanna wordt door het Openbaar Ministerie niet alleen gezien als de schuld van haar moeder en stiefvader (die ook worden vervolgd en veroordeeld), maar tevens als een gevolg van nalatigheid van de gezinsvoogd.

De transformatie van inspanningsverplichting naar resultaatsverplichting krijgt in het verkeersveiligheidsbeleid een belangrijke voedingsbodem met de introductie van de ‘Duurzaam Veilig’-filosofie. De teneur is dat met een preventieve en integrale aanpak gestreefd moet worden naar een situatie waarin dodelijke verkeersslachtoffers een zeldzaamheid zijn. Een belangrijke stap op weg naar dit buitengewoon ambitieuze doel is de lancering in 2001 van de normatief geladen notie van de ‘vermijdbare ongevallen’, dat wil zeggen ongevallen die door de overheid in haar rol als wegbeheerder voorkomen kunnen en dus moeten worden door de juiste maatregelen te treffen. Het Zeeuwse provinciebestuur is de eerste om de doelstelling van nul vermijdbare verkeersongevallen af te kondigen (te behalen in 2020). In 2012 neemt een strafrechter de notie van de vermijdbare ongevallen voor het eerst zo serieus dat hij een overheid veroordeelt voor haar aandeel in een dodelijk verkeersongeval. De gemeente Stichtse Vecht moet boeten voor haar nalatigheid de hobbels in de weg glad te strijken waardoor het ongeval veroorzaakt werd.

Straffen van nalatigheid werkt averechts

De tendens om de overheid en haar verlengstukken (zoals kinderbeschermingsinstanties) verantwoordelijk te houden voor concrete gevallen van onveiligheid heeft een bedenkelijke kant. Het cliché luidt dat ‘honderd procent veiligheid’ niet haalbaar is en dit cliché is waar. Die waarheid lijkt te worden miskend door degenen die de overheid willen afrekenen op de procenten onveiligheid die blijven. Dat klemt vooral wanneer de afrekening individuen treft en via het strafrecht verloopt. Dat is precies wat er in de strafzaak tegen de gezinsvoogd van Savanna gebeurt. In de zaak Stichtse Vecht is het weliswaar alleen de gemeente als rechtspersoon die strafrechtelijk veroordeeld wordt, maar de advocaat van de nabestaanden (tevens pleegvader van één van de slachtoffers) speculeert expliciet over de mogelijkheid individuele ambtenaren strafrechtelijk te vervolgen.

Ik meen dat door deze ontwikkeling individuele overheidsdienaren een te zware verantwoordelijkheid opgelegd krijgen, en ik acht de neiging hen te vervolgen voor nalatigheid in het bewerkstelligen van veiligheid gevaarlijk. Het risico van strafrechtelijke vervolging voor fouten legt een enorme druk op het werk van individuen, die hun welbevinden ernstig kan schaden. Bij daadwerkelijke vervolging geldt dit vanzelfsprekend in verhevigde mate. Het is bovendien aannemelijk dat de vrees voor straf tot defensief gedrag leidt en zo de kwaliteit van handelen negatief beïnvloedt.² Dat is ook de boodschap van gezinsvoogden uit het hele land tijdens de strafrechtelijke vervolging van Savanna’s gezinsvoogd. Straffen omwille van veiligheid vormt dus juist een bedreiging voor veiligheid. Het is de vraag of de bevrediging van het rechtsgevoel van sommigen deze bedreiging voldoende kan compenseren.

Willem-Jan Kortleven is universitair docent bestuurskunde aan de Vrije Universiteit Amsterdam.

Noten

1. Kortleven, W.J. (2013). Voorzorg in Nederland.  Ontwikkelingen in de maatschappelijke omgang met kindermishandeling,  verkeersonveiligheid en genetische modificatie. Dissertatie, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers.
2. Dekker, S. (2011). The criminalization of human error in aviation and healthcare: A review. Safety Science, 49,      121-127.