Waarom lukt een burgerbegroting toch niet in Nederland?

‘Een begroting inrichten door burgers is organisatorisch haalbaar en maakbaar’,  stelden veertien ambtenaren uit negen Nederlandse en Belgische gemeenten nadat ze drie dagen Berlijn hadden bezocht. In Berlijn-Lichtenberg wordt al bijna tien jaar gewerkt met een burgerbegroting. Een Bürgerhaushalt, heet het daar. En daarmee is de stad één van de bijna tweehonderd in Duitsland die met een burgerbegroting werken. In duizenden steden over de hele wereld functioneert dit fenomeen, maar we in Nederland en België kennen we het niet.

Het begon ooit in  Porto Alegre in Brazilië als antwoord van een nieuwe burgemeester op de corruptie en het oldboys-network dat gewend was de werkzaamheden over de stad te verdelen. In participatiekring geldt het als een wereldberoemd voorbeeld van participatief begroten. Het ontving op de Habitat Conferentie in 1996 een prijs als ‘best practice in stedelijk management’. De aanpak besmette niet alleen Berlijn-Lichtenberg (250.000 inwoners), maar ook het Nieuw-Zeelandse Christchurch waar men een eigen variant op de burgerbegroting maakte en ook winnaar werd: van de internationale prijs voor het beste ‘good governance model’.

Een burgerbegroting scoort op drie fronten

Christchurch en Porto Alegre staan model voor twee soorten burgerbegroting. In Christchurch maakt de overheid een begroting en gaat daarmee de boer op: veel debatten en gesprekken bedoeld om de begroting te verbeteren. In Porto Alegre richten de burgers de begroting zelf in en bieden die de gemeenteraad aan. Beide processen  gaan gepaard met veel gesprekken, stadsdebatten, online-fora, keuzemomenten et cetera, waaraan duizenden burgers elk jaar weer meedoen. In Berlijn bijvoorbeeld zijn dat rond de 7000 burgers en in Porto Alegre 30.000. En dan is de online-deelname nog niet meegeteld.

Op verzoek van het ministerie van BZK heb ik in een tweetal boekjes een overzicht gemaakt van de diverse vormen van burgerbegrotingen, de kritische succesfactoren tegen het licht gehouden, maar ook de schaduwkanten genoemd en een Nederlands voorbeeldmodel ontworpen. Naast grote internationale prijzen scoort een burgerbegroting op drie fronten: vitalisering van de lokale democratie, meer en betere dienstverlening en infrastructuur en duizenden burgers zijn actief in een vorm van alledaagse democratie. In Azië en Zuid-Amerika zit de winst vooral in een eerlijkere en betere verdeling van de dienstverlening (scholen, gezondheidszorg, wegen, economie) en in Europa, Australië en Noord-Amerika wordt het vooral als instrument gezien voor modernisering van de overheid en het praktisch vormgeven van vernieuwde lokale democratie. Een burgerbegroting maken is geen kwestie van een formulier invullen of meedoen aan een internetpoll. Het is een besluitvormend proces waarin burgers delibereren en onderhandelen over het aanwenden en verdelen van publieke geldbronnen.

In Nederland bestaan er twee raakvlakken met het proces van burgerbegroting: het loopt wereldwijd voorop met haar wijkbudgetten en soms bewonersbudgetten, én het doet veel aan dialoog en participatie rond bezuinigingen. Zo hebben in 2010 maar liefst 240 gemeenten bezuinigingsdialogen met de bevolking gevoerd.[1] Met absolute sterke uitkomsten in bijvoorbeeld steden als Zeist en Deventer, waar honderden burgers meededen. In de laatste gemeente is 45 procent van de bezuinigingsvoorstellen voortgekomen uit de samenleving. Opvallend is echter dat het in de Nederlandse participatieprocessen vooral gaat om deelnemen in de adviserende zin. Het ‘door burgers begroten’ is dan tot nu toe ook beperkt gebleven tot adviserend meepraten over overheidszaken en keuzes maken met buurtzakgeld.

Waarom nieuwsgierigheid niet wordt omgezet in daadkracht

Workshops, inleidingen en artikelen over de burgerbegroting trekken de aandacht, vooral van de politiek. Logisch, want de beloften zijn groots en wekken de nieuwsgierigheid op. Groot, omdat deze droge materie duizenden burgers op de been krijgt. Zo leidde een klein experiment in Dordrecht, in een wijk van ruim 7000 inwoners tot actieve deelname van 1600 inwoners. En groot, omdat het gaat om een miljoenenbegroting. Ook groot omdat er sprake is van complexe processen en afwegingen die goed geregisseerd moeten worden. Ten slotte omdat het grote politieke impact heeft.

En toch lijken deze ‘grootsheden’ stuk voor stuk reden om het dus maar niet te doen. Uit al die inleidingen en debatten met politici, burgers en ambtenaren heb ik vijf redenen gedestilleerd waarom de groeiende nieuwsgierigheid naar de burgerbegroting in Nederland niet navenant omgezet wordt in daadkracht:

• Geen politieke wil het invloedsysteem te veranderen’

Er is te weinig vanuit de samenleving gedreven innovatiekracht van de overheid en er is geen politieke wil het eigen invloedssysteem te veranderen (raadsgesprekken, inspraakprocessen en dergelijke). Ambtenaren en politiek zoeken oplossingen binnen hun eigen systemen en maken nog liever half renderende systeemoplossinggen dan beter werkzame oplossingen waarbij ze de bestaande structuren even opzij moeten zetten.

• ‘De burger wil zich niet bezighouden met ingewikkelde zaken’

Er leeft een al dan niet aangepraat beeld dat actieve burgers zogenaamde one-issue-burgers zijn, alleen bezig met hun ‘ding’. Dat zou zowel gelden voor de traditionele belangen behartigende buurtgroepen als de nieuwe initiatiefrijke en energieke burgernetwerken: ze willen zich niet bezighouden met dit soort ingewikkelde dingen. Een drogreden, die bijna altijd uit de professionele hoek komt en nooit van de burgers zelf. Praktijk is dat er in Nederland op een diverse plekken goed geëxperimenteerd is met bezuinigingsdialogen en dat daar honderden burgers per gemeente aan mee hebben gedaan. Dus waarom niet een vergelijkbaar proces in gang zetten voor het inrichten van de begroting?

• ‘Het gaat om de inzet van burgers, niet om geld’

Een vaak gehoorde stelling is dat bij meer zelfsturing vanuit burgers het niet draait om grip op het geld, maar om de intrinsieke inzet van burgers. Dat is zowel een waarheid als een onwaarheid. De scheidslijn is met een wilde streep te trekken tussen dorpse gemeenschappen en stadse samenlevingen. Grofweg kun je vaststellen dat dorpen dorpskracht ontwikkelen op basis van eigen dorpsidentiteit, samenhang en het zelfvertrouwen dat ze goed in staat zijn samen projecten en activiteiten van de grond krijgen, geld is bijna een noodzakelijke bijkomstigheid. In stadse samenlevingen verloopt dat proces precies omgekeerd: door geld bereikbaar te maken voor burgers worden ze aangesproken om projecten en activiteiten op te zetten en ontstaat er samenhang, identiteit en zelfvertrouwen.

• ‘Duitsland heeft een ander belastingsysteem dan wij’

Eén van de redenen dat in Duitsland een burgerbegroting aanslaat is dat veel belastingen lokaal bepaald worden. Het is een gegeven dat in Nederland slechts drie procent van de belastingen gemeentelijk zijn, in Duitsland is dat ruim twaalf procent . Daarmee is er dus een directe financiële lijn merkbaar tussen kwaliteit en omvang van de gemeentelijke dienstverlening en de kosten voor de burger. In Nederland wordt die inkomstenstroom steeds meer gecentraliseerd en de dienstverlening gedecentraliseerd.

• ‘Dit land is een stabiele democratie’

De laatste afweging die ik vaak hoor is dat we een stabiele vertegenwoordigende democratie hebben, dus waarom zouden we? Omdat de democratie dan nog beter functioneert.

Burgerbegroting als drager van lokaal beleid lost veel op

Op alle methoden voor burgerbegrotingen uit Porto Alegre, Christchurch, Chicago, Bangalore of een stad in Duitsland, is vanuit Nederlands perspectief wel wat aan te merken. Maar wat als een paal boven water staat, is dat burgers all over the world in staat zijn om goede, nee zelfs betere overheidsbegrotingen te maken. Het allergrootste probleem in deze succesvoorbeelden is dat ‘de achterkant’ niet goed georganiseerd is. Dat wil zeggen: de samenwerking rond de uitvoering nadat de gezamenlijke begroting is vastgesteld. En laat dat nu net de kernkwaliteit van Nederland zijn: goed kunnen polderen en maatschappelijk actieve burgers hebben.[2] [3] Denk de participatiewet, de Wmo en de jeugdzorg even weg en besef dan dat een burgerbegroting als drager van lokaal beleid al veel oplost op sociaal terrein. En het kost geen cent extra, want het gaat over diensten organiseren en lokale oplossingen bedenken binnen een bestaand budget.

Kwestie van durven, kwestie van kiezen en kwestie van weten. Het stadsbestuur van Porto Alegre werd twee jaar na de invoering van de burgerbegroting door 61 procent van de bevolking bestempeld als goed tot uitstekend. Twee jaar eerder was dat dertien procent. Door los te laten heeft het bestuur de bevolking vast gehouden.

Joop Hofman is directeur van participatiehuis Rode Wouw. Hij heeft diverse wijkgerichte aanpakken ontwikkeld in Nederland en is ontwerper van een scala aan participatiemethoden.