De huidige wet maakt nieuwkomers verantwoordelijk om zelf in te burgeren met niet passend lesmateriaal, stimuleert een fraudegevoelige inburgeringsmarkt, en stuurt aan op boetes als examens niet worden gehaald. Gemeenten hebben bovendien nauwelijks beleidsruimte. Inburgering richt zich op een beperkte set vaardigheden die nieuwkomers zich eigen moeten maken. Integratie vertrekt vanuit het gegeven dat mensen alleen aan een toekomst kunnen bouwen in een nieuw land als zowel zij zelf als de ontvangende samenleving daar ontvankelijk voor zijn.
Hoe dit concreet in de praktijk vorm kan krijgen, kunnen we afkijken van buurland Engeland. Daar werkt de overheid met een op ervaring en kennis van nieuwkomers gebaseerd raamwerk dat het mogelijk maakt om te sturen op integratie. Hieronder bespreek ik vier inzichten over de beperkingen van enkel een focus op inburgering, met daarbij steeds de kansen die een focus op integratie biedt.
Inburgering helpt mensen op weg, maar biedt weinig toekomst
OpenEmbassy is online en offline verbonden met duizenden nieuwkomers. We beantwoorden dagelijks hun vragen, adviseren maatschappelijke (zelf)organisaties, en ondersteunen publieke organisaties die inclusief beleid of oplossingen nastreven. Als wij aan nieuwkomers vragen wat er minimaal nodig is om mee te doen en zich thuis te voelen, antwoorden zij steevast: een baan en contact met Nederlanders. Precies dat wil of kan de nieuwe wet, net als de oude niet bieden. Slechts tweeënveertig procent van de nieuwkomers heeft vijf jaar na het verkrijgen van de verblijfsstatus een baan – vaak parttime, onder het opleidingsniveau en met een laag salaris. De nieuwe wet verandert daar niets aan. Ze biedt geen garantie op werk. En ook contact met Nederlanders biedt de wet slechts via professionals. Dat is natuurlijk geen gelijkwaardige relatie. Terwijl normaal sociaal contact cruciaal is voor meedoen, en sociaal isolement aan de basis van veel problemen ligt.
In Engeland realiseren ze zich dit maar al te goed. Daar voeren ze geen inburgeringsbeleid, maar sturen ze expliciet op integratie op basis van een model van Alison Strang. Zij interviewde met haar team honderden nieuwkomers, raadpleegde professionals en dook in de wetenschappelijke literatuur. Dit resulteerde in veertien elementen die volgens nieuwkomers zelf in de basis op orde moeten zijn om een thuis te vinden in Engeland. Integratie is in de Britse visie, expliciet onderschreven door hun minister, een dynamisch en wederkerig proces, waarvoor de ontvangende samenleving en overheid ook verantwoordelijk zijn.
Natuurlijk, de vaardigheden die men leert bij de inburgering zijn belangrijk, maar integratie vraagt om het voelen van een thuis. Om te weten wat daarvoor nodig is, moeten we bij nieuwkomers te rade gaan. Zij zijn experts. Dat leert ook de Engelse benadering. Doen we dat niet, dan verspillen we menselijk geluk, kapitaal en draagvlak voor samenleven in diversiteit.
Handhaving en sancties bieden geen vertrouwen
De nieuwe Inburgeringswet geeft gemeenten meer handelingsperspectieven, maar is blind voor de ongelijke en wantrouwende relatie tussen overheid en burger en verwaarloost het maatschappelijke middenveld. In veel gemeenten gaan straks dezelfde professionals die zijn opgeleid om vooral vanuit handhaving de Participatiewet uit te voeren, óók de Inburgeringswet uitvoeren. Een wet die op papier vertrekt vanuit dat wat nieuwkomers zelf willen. Maar het voeren van een persoonlijk toekomstgericht ontwikkelgesprek, vraagt nogal wat anders van professionals dan mensen efficiënt naar werk begeleiden. Het vraagt een fundamenteel andere grondhouding ten opzichte van de mens voor je. Worden professionals daartoe uitgerust?
Er zijn gemeenten die minder zullen sturen op handhaving van de Participatiewet, en meer op de Inburgeringswet, maar ook deze laatste wet heeft (maar liefst negen) momenten in het inburgeringsproces om sancties op te leggen aan de inburgeraar.[1] Nieuwkomers moeten zich vanaf 2022 open en meewerkend, en daarmee kwetsbaar, opstellen tegenover professionals die nog altijd de mogelijkheid hebben om te straffen. Het is precies deze disbalans in macht waarom er nu zoveel beerputten opengaan over de relatie tussen de overheid en burger die op wantrouwen lijkt te zijn gebaseerd. Het is dus nog maar zeer de vraag of de lokale overheden in de huidige context van het sociaal domein en met de huidige wet überhaupt wel aan zet zijn om mensen zich daadwerkelijk vanuit vertrouwen thuis te laten voelen.
Het Britse raamwerk dwingt de (lokale) overheid om met bescheidenheid over hun eigen rol na te denken en om samen te werken met gemeenschappen van nieuwkomers en het (in)formele maatschappelijke middenveld. De overheid kan het niet alleen met zoveel indicatoren en noodzakelijke interventies. Verreweg de meeste aanbestedingsprocedures voor de nieuwe wet laten echter weinig ruimte voor kleinschalige initiatieven en mikken vooral op grote aanbieders, die bovendien steeds meer ‘denken’ als een overheid.
De nieuwe wet vraagt om een zekere vertrouwensband met nieuwkomers die gemeenten lastig kunnen bieden, terwijl maatschappelijke organisaties, en zeker zelforganisaties, daar juist in gespecialiseerd zijn.[2] Een bescheiden overheid met oog voor haar eigen machtspositie en ruimte voor gevarieerde initiatieven is daarom ook in het belang van gemeenten.
Inkoopbeleid hindert het ontwikkelen van passend inburgeringsaanbod
De nieuwe wet introduceert drie verschillende, nieuwe inburgeringsroutes die nog niet bestaan in de praktijk. Experimenteren, reflecteren, leren en aanpassen zijn dus de komende jaren van groot belang. Maar wij zien veelal dat gemeenten kiezen voor een klassiek aanbestedingsproces, waarin zij als opdrachtgever een prestatiecontract afsluiten met een opdrachtnemer die verantwoording aflegt over liefst kwantitatieve resultaten. Samenwerking gericht op ontwikkeling – hoe voor de hand liggend ook – is dan uitgesloten. In de Memorie van Toelichting schrijft minister Koolmees expliciet dat er een lerend stelsel moet komen. Daarom financiert het ministerie pilots waarin gemeenten kunnen oefenen met de nieuwe onderdelen van de wet. Maar de lessen van de pilots worden gepresenteerd wanneer gemeenten hun aanbod al aan het inkopen zijn. Dus er wordt wel geleerd, maar niet op landelijke schaal. En verder wordt dit leren niet gestimuleerd of gefaciliteerd.
Wij horen van gemeenten dat als ze nu al bezig zijn (verreweg de minderheid) met de vraag hoe ze gaan evalueren of hun aanbod werkt, en dan met gebruik van de beruchte key performance indicators. Die zijn vooral kwantitatief en beschouwen de gemeente als klant, niet de inburgeraar. Of het aanbod aansluit bij wat nieuwkomers nodig hebben wordt niet gevraagd, laat staan dat ze inzicht bieden in integratie van de nieuwe inwoners. Voor de nieuwste versie van het raamwerk heeft het team van Strang een veranderingstheorie (Theory of Change) opgesteld. Die theorie helpt interventies te ontwikkelen die daadwerkelijk en meetbaar bijdragen aan de veertien indicatoren van integratie, en maakt het mogelijk om vanuit een collectieve integratie-opgave te handelen. De ervaring van de nieuwe inwoner is leidend voor het meten van impact.
Als gemeenten de wet niet zullen invoeren als een lerend stelsel, dan zullen ze over een aantal jaar vooral bezig zijn met het controleren en mogelijk sanctioneren van hun individuele opdrachtnemers. Daarmee gaan ze voorbij aan de eigenlijke opgave: faciliteren dat hun nieuwe inwoners zo goed mogelijk mee kunnen doen.
Niet vanuit gemeenten, maar vanuit nieuwkomers vertrekken
Het Britse raamwerk is gebouwd op de ervaringen en kennis van nieuwkomers zelf. Er is simpelweg vertrokken vanuit de gedachte: wie weet nu beter wat we moeten ontwikkelen om integratie te laten slagen dan de nieuwkomers zelf? In Nederland is het vertrekpunt alles behalve de nieuwkomer zelf. Wel in woord, maar niet in daad. Een klankbordgroep van nieuwkomers die het ministerie adviseerde, is wat anders dan vertrekken vanuit de overtuiging dat de ervaring en expertise van degene voor wie je ontwerpt leidend moeten zijn voor dat beleidsontwerp. Denkend aan de discussie over de menselijke maat zouden hier allerlei alarmbellen moeten gaan rinkelen. Als gemeenten zich alleen met hun systeemwerkelijkheid bezighouden, zullen we in het sociaal domein het zoveelste voorbeeld creëren waarin de burger zich moet aanpassen aan de wereld en taal van ambtenaren.
De veertien Britse indicatoren kunnen een middel zijn om dit te voorkomen. Het gevaar van deze indicatoren in Nederlandse handen geven, is dat ze een doel op zich worden. Zoals ook gebeurde met de zelfredzaamheidsmatrix en de Cito-toets. Met klem willen we benadrukken dat wij het raamwerk zien als een manier om te onderzoeken of er binnen een organisatie of een gemeente aanwezig is wat nieuwkomers nodig hebben om aan een toekomst te kunnen bouwen. En we zien het als een instrument om te toetsen (via de ervaring van nieuwkomers) of dat aanbod ook echt aansluit bij dat wat nodig is. Het is geen checklist waar elke nieuwkomer op dezelfde manier aan moet voldoen.
Als we de ambitie koesteren dat nieuwkomers naar potentie meedoen en zich thuis voelen, hebben we meer nodig dan alleen een beleidsstrategie op inburgering. Een visie op integratie is noodzakelijk. Het Britse raamwerk kan overheden helpen om niet alleen met hun eigen processen en organisatie bezig te zijn, maar te vertrekken vanuit de ervaring van nieuwkomers en actief te zoeken naar samenwerking met de (in)formele netwerken die nodig zijn om integratie lokaal te organiseren.
Renée Frissen is directeur en oprichter van OpenEmbassy. Op 20 mei organiseert OpenEmbassy een symposium over de noodzaak om aanvullend op de Wet inburgering te werken aan een visie op integratie. Meer informatie en aanmelden kan hier.
Noten:
[1] https://stichtingcivic.nl/het-nieuwe-inburgeringsbeleid-een-hindernisbaan-van-sancties/
[2] https://refugeeacademy-learningcrossroads.nl/images/pdf/De_kracht_van_een_alternatief_verhaal_Definitieve_versie-gecomprimeerd.pdf