INTERVIEW ‘Amsterdamse aanpak’ helpt statushouders vaker aan werk

Is het zinvol statushouders vroegtijdig en intensief te begeleiden naar werk? Regioplan onderzocht de ‘Amsterdamse aanpak’. ‘Maatwerk lijkt vaak een holle frase, maar nu zag ik het in de praktijk gebracht’, zegt onderzoeker Adriaan Oostveen.

Het was met de grote toestroom van vluchtelingen in 2016 een heikele kwestie: hoe kunnen we al die nieuwkomers laten meedraaien op de Nederlandse arbeidsmarkt? Ze belandden eerst in een azc, dan begint de zoektocht naar huisvesting. Maar vervolgens?

Bijna alle gemeenten hadden het doelgroepenbeleid in de bijstand juist afgezworen, zegt onderzoeker Adriaan Oostveen van onderzoeksbureau Regioplan. ‘Maar ze kwamen er wel achter dat die grote groep statushouders met hun specifieke achtergrond en hun taalobstakel een geheel eigen dynamiek kende.’

De Inburgeringswet uit 2013 stond een meer toegespitste behandeling echter in de weg. De verantwoordelijkheid voor het inburgeren was naar de nieuwkomer zelf verlegd, die moeilijk zijn weg kon vinden op de inmiddels commerciële markt voor inburgeringscursussen. Gemeenten lieten inburgeraars vaak lange tijd met rust terwijl ze een taalcursus volgden. Oostveen: ‘Daardoor zaten mensen heel lang op de bank en stond het leren van de taal niet in het kader van participeren.’

Werkt specifiek beleid ook?

De gemeente Amsterdam voerde al langer specifiek beleid voor vluchtelingen en besloot ten tijde van de vluchtelingencrisis om dit beleid te intensiveren. Hiertoe startte men een eigen ‘Amsterdamse aanpak’ , met vroegtijdige signalering, intensieve begeleiding en een jong team van speciaal hiervoor geworven dienstverleners met affiniteit met de doelgroep: statushouders.

De taal leren en inzetten op arbeidsparticipatie volgden niet op elkaar, zoals tot die tijd gebruikelijk was, maar gingen in de nieuwe aanpak hand in hand. En waar een klantmanager bij een sociale dienst rond de 250 bijstandsgerechtigden helpt, was dat in het nieuw opgerichte Team Entree in Amsterdam teruggebracht naar rond de 60.

Een mooi idee. Maar: werkt het ook? Daar kwam Regioplan om de hoek kijken. Hun evaluatieonderzoek van de Amsterdamse Aanpak werd mogelijk gemaakt door een subsidieprogramma van ZonMW: ‘Vakkundig aan het werk’. Dat heeft tot doel de effectiviteit van gemeentelijk beleid op het terrein van re-integratie, schuldhulpverlening en het sociaal domein te laten onderzoeken.

‘Gemeenten laten hun beleid wel vaker evalueren’, zegt Oostveen. ‘Maar dankzij deze subsidie was er meer budget voor een gedegen en uitgebreid evaluatieonderzoek. Het programma heeft ook als doel om gemeenten meer evidence based te laten werken. Niet alleen de gemeente waar het onderzoek wordt uitgevoerd, maar ook andere gemeenten kunnen met het onderzoek hun voordeel doen.’

Amsterdamse aanpak: intensieve begeleiding tot drie jaar

Vanaf medio 2016 tot eind 2017 kregen van de ruim 3.000 statushouders in Amsterdam iets minder dan 800 in een vroeg stadium een assessment voorgeschoteld. Dat was bedoeld om meteen inzicht te krijgen in hun competenties en belemmeringen. Daarnaast kregen ze een introductie in de Nederlandse maatschappij. Daarin ging het over praktische zaken, zoals het afsluiten van een zorgverzekering, maar ook over culturele kwesties zoals homoseksualiteit.

Een ander onderdeel van de aanpak was een ‘taalboost’, vertelt Oostveen. ‘Werkgevers struikelen vaak over het taalbeheersingniveau van statushouders. Daarom volgden ze vier weken lang een intensieve cursus, vooral gericht op vaktaal.’ Ook kwam de culturele dimensie van communicatie aan bod. ‘Veel nieuwkomers zijn vanuit hun cultuur geneigd overal ‘ja’ op te zeggen, ook als ze een instructie niet begrijpen’.

Aanvankelijk was het idee dat het speciale team statushouders na zes maanden zou overdragen naar het reguliere traject. ‘Maar die periode bleek vaak onvoldoende om tot een stabiele situatie te komen, vooral omdat veel van de nieuwkomers nogal wat hebben meegemaakt’, zegt Oostveen. Daarom werd de intensieve begeleiding verlengd tot drie jaar.

Een kwantitatief en kwalitatief antwoord

Een forse investering, zeker ook voor de gemeente. Vandaar dat Amsterdam graag wilde weten of de aanpak ook effect sorteert. Er zijn twee manieren om die vraag te beantwoorden, zegt Oostveen: een kwantitatieve en een kwalitatieve.

‘Als je naar de cijfermatige uitkomsten kijkt, dan blijkt dat nieuwkomers uit de groep die deze begeleiding kreeg veel vaker aan het werk komen’, zegt Oostveen. ‘Daar moeten we bij opmerken dat ons onderzoek geen experiment is, waarin we causaliteit kunnen vaststellen. De context, toenemende krapte op de arbeidsmarkt door de aantrekkende conjunctuur, speelde zeker een rol. Maar ik durf wel te stellen dat deze resultaten niet met de oude aanpak waren bereikt.’

Deelnemers ervoeren de aanpak bovendien als erg prettig. ‘Ze waardeerden de persoonlijke benadering. En zelfs als het uiteindelijk niet naar betaald werk leidde, werden ze veel actiever. Dat versnelt uiteindelijk de integratie.’ Het nieuwe inburgerstelsel, dat in 2021 van kracht moet worden, is gebaseerd op zo’n ‘duale aanpak’, waarin taalverwerving en participatie worden geïntegreerd. ‘Daarin is Amsterdam echt een voorloper geweest.’

De aanpak was in het begin gericht op de nieuwe instroom maar is al snel uitgebreid naar alle statushouders die vanaf 2013 Amsterdam binnen kwamen. De Amsterdamse aanpak is er inmiddels voor alle aan Amsterdam gekoppelde statushouders, die zijn allemaal in inburgeringsplichtig (tenzij ze ontheffing hebben), laat de gemeente weten.

De black box openen

‘De jury is gecharmeerd van de geavanceerde inzet van verschillende methoden’, valt te lezen in het juryrapport van de NSV-VBO Prijs voor Beleidsonderzoek, die aan het onderzoek werd toegekend. Volgens Oostveen is het de kracht van het evaluatieonderzoek van Regioplan geweest dat kwantitatieve en kwalitatieve methoden zijn gecombineerd.

‘We hebben gebruik gemaakt van harde micro-data van het CBS, maar ik heb zelf bijvoorbeeld ook  gesprekken tussen de klantmanagers en de nieuwkomers geobserveerd. Zo kom je als onderzoeker heel dicht bij de praktijk. ‘Maatwerk lijkt vaak een holle frase, maar nu zag ik het in de praktijk gebracht.’

Het doel was wat hij noemt ‘het openen van de black box’ die beleid vaak is: waarom zou een maatregel effect hebben? Dat hebben de onderzoekers proberen te doen door zogeheten CMO-schema’s op te stellen. Daarin worden de context, de vermeende mechanismen en de voorziene uitkomsten (‘outcomes’) van (onderdelen van) het beleid geëxpliciteerd. ‘Wat is de logica achter beleid? Wat is precies het probleem waarvoor je een oplossing biedt, waarom doe je wat je doet en waarom denk je dat het werkt? Dat wil je per instrument of onderdeel nagaan’, aldus Oostveen.

Hij looft ook de samenwerking met de gemeente Amsterdam. ‘Het is best dapper van een gemeente om zo een kijkje in de keuken te geven bij een aanpak in ontwikkeling. Ze hebben zich erg open en lerend opgesteld. En daarnaast hebben ze geholpen om telkens intern draagvlak te houden voor het onderzoek. Het kost immers tijd voor uitvoerders om deel te nemen aan interviews en vragenlijsten voor ons af te nemen onder klanten.’

Soms wordt er enigszins honend gesproken over beleidsonderzoek, als zou het niet wetenschappelijk zijn, zegt Oostveen. ‘Maar ik denk dat wij met dit onderzoek het tegendeel hebben bewezen.’

Jurre van den Berg is redacteur van socialevraagstukken.nl

 

NSV-VBO Prijs voor Beleidsonderzoek

De -VBO Prijs voor Beleidsonderzoek is een tweejaarlijks uit te reiken prijs, in 2009 ingesteld door de Nederlandse Sociologische Vereniging (NSV) en de Vereniging voor Beleidsonderzoek (VBO). De prijs beoogt het vele interessante beleidsonderzoek dat in Nederland plaatsvindt beter voor het voetlicht te brengen. Dit jaar koos de jury twee winnaars. ‘Versnelde participatie en integratie van vluchtelingen: de Amsterdamse aanpak’ van Regioplan en ‘De toekomst van vakmanschap’, door een consortium van de Universiteit Maastricht/ROA, het Kohnstamm Instituut, UvA/AMCIS en ECBO.