INTERVIEW Goede bedoelingen en gevaarlijke dadenrang: Waarom sociaal beleid mislukt

De overheid slaagt er niet in grote vraagstukken als integratie, leefbaarheid en sociale cohesie op te lossen. Daarin hebben critici gelijk, zegt onderzoeker Jeroen Hoenderkamp. Maar ze hebben geen gelijk als ze beweren dat het veel beter kan. Wie naar lokale praktijken kijkt, zal zien dat te hoge verwachtingen van beleid meer kapotmaken dan je lief is. 

Soms lopen de dingen niet zoals ze van bovenaf zijn bedacht. Neem Gouda: in 1999 kan die stad van het rijk geld krijgen voor  de inburgering van oudkomers. In de beleidsnota’s van de ministeries ligt de prioriteit vooral bij taal en werk. Voor Gouda is  het onbekend terrein en met het nodige kunst- en vliegwerk wordt er een programma geschreven dat hierop aansluit. De Goudse ambtenaar die de klus op haar bordje krijgt, samen met de bijbehorende vijf miljoen gulden, geeft echter aan inburgering een geheel eigen draai. Ze zet een laagdrempelig buurtproject op voor de in haar ogen vergeten groep thuiszittende Marokkaanse vrouwen. Op papier klopt het, want de doelstellingen van het project worden toegeschreven naar de genoemde  beleidsprioriteiten; in de praktijk gaat het om een bescheiden emancipatie van Marokkaanse vrouwen. De belangstelling  is groot, en in dat opzicht is het project een succes, maar de beoogde doelen worden niet behaald.

Het is een klein voorbeeld uit de weerbarstige  werkelijkheid van lokaal sociaal beleid. Jeroen Hoenderkamp hield de praktijk van Amsterdam, Gouda en  Emmen uitgebreid tegen het licht voor zijn promotieonderzoek dat in juli uitkwam onder de titel De  sociale pijler. Ambities en praktijken van het grotestedenbeleid. De beschrijvingen maken soms treurig en soms vrolijk, maar vooral zijn ze ontluisterend voor wie hooggestemde verwachtingen heeft over het effect van de goede bedoelingen van beleidsnota’s. De conclusie van Hoenderkamp is dat er maar weinig relatie zit tussen beleid en uitvoering. Of, zoals hij het uitdrukt: de uitvoeringspraktijk is beleidsresistent. Dit vernietigende oordeel is echter niet zijn eindconclusie, het is slechts  een tussenstand halverwege het boek. Het interessante is dat Hoenderkamp in het vervolg van zijn betoog aannemelijk weet te maken waarom het werkt zoals het (niet) werkt en dat dit zelfs onvermijdelijk is. Hoenderkamp, die werkzaam is bij het

Maastrichtse adviesbureau PCkwadraat: ‘Mijn boek is bedoeld om inzicht te geven in hoe het systeem van politieke  besluitvorming, beleidspraktijk en uitvoering functioneert. Als je snel kijkt, zijn veel handelingen lachwekkend en vraag je je af: waarom doen ze zulke domme dingen? Kijk je beter, dan zal je zien dat er wel degelijk een logica is, of eigenlijk vele logica’s: de historie, de complexe omgeving, de botsende belangen et cetera maken dat de uitkomsten voor buitenstaanders onbegrijpelijk en teleurstellend lijken, maar in werkelijkheid goed te verklaren zijn.’

‘Alles moet anders’

Het begin van zijn onderzoek ligt bij zijn verbazing over de enorm toegenomen kritiek op het functioneren van de overheid. Hoenderkamp: ‘Eind jaren negentig is er nog alom tevredenheid over de aanpak van sociale problemen in  achterstandswijken via het grotestedenbeleid.’ Een paar jaar later is dat totaal veranderd. Hoenderkamp: ‘Tussen 2000 en 2002 slaat de stemming volledig om en zo rond de verkiezingen van 2003 is er een precies tegenovergestelde consensus bij de politiek in Den Haag, namelijk dat de overheid faalt: de integratie is mislukt, in wijken is het zo ongeveer de hel op aarde, sociale cohesie ontbreekt. De overheid is niet alleen geen oplosser, maar verergert de problemen.’

Pim Fortuyn is de aanjager. ‘Alle politieke partijen, op misschien D66 en GroenLinks na, nemen het heel snel over. Lees de verkiezingsprogramma’s er maar op na. Ook adviseurs als de Rekenkamer, het CPB, het SCP en de VROM-raad zijn kritisch over het grotestedenbeleid en met name over de sociale pijler. De ministeries en iets minder de gemeenten nemen de kritiek over: het is niet goed genoeg. Van grote tevredenheid in 1998-2000, tot grote ontevredenheid vanaf 2002.’

Die critici zijn het onderling niet eens. Aan de ene kant zijn er aanhangers van new public management die een andere  werkwijze bepleiten (efficiënter en effectiever). Aan de andere kant staan de critici met hun ‘alles moet anders’.  Hoenderkamp: ‘De politieke partijen zitten vooral op het tweede spoor: het is een zootje. Zonder dat ze een duidelijk alternatief hebben.’ Voor de goede orde: Hoenderkamp bestrijdt niet dat er weinig resultaten worden geboekt. ‘Die feiten zijn  duidelijk: doelen worden niet behaald en de maatschappelijke problemen worden niet of nauwelijks opgelost. Maar het gaat er mij om hoe je dat gebrek aan resultaten moet beoordelen.’ Het proefschrift is een antwoord op de critici.

Wicked problemen

Om te beginnen is er de definiëring van sociale problemen. ‘Neem Verdonk. Zij zou het anders gaan doen, maar ook haar  integratiebeleid is mislukt. Haar doelstelling was volledige integratie. Maar wat houdt dat in en langs welke weg moet je dat bereiken? Zo’n doel realiseer je nooit. Dit geldt in het algemeen voor de sociale pijler: de problemen zijn, zoals de theorie dat noemt, wicked problemen. Ze zijn ongrijpbaar, want ze zijn ambigu en ambivalent. We kunnen ze niet definiëren en dus weten we niet wanneer ze zijn opgelost. We weten ook niet hoe de problemen aan te pakken, want er bestaat geen kennis over welke interventies succesvol zijn en welke niet. Kortom: we weten niet wat het probleem is en weten niet wat werkt. Dan is een probleem niet oplosbaar.’

‘Dat geldt niet voor alle sociale kwesties, voor bijvoorbeeld ouderenzorg of vergrijzing ligt dat anders. Maar het geldt wel voor integratie, leefbaarheid, sociale cohesie; die worden gezien als de grote sociale kwesties van deze tijd. Ik doe daarmee geen onthulling. Iedereen weet dit, het is common sense. Vraag mensen aan de borreltafel of er over twintig jaar nog integratieproblemen zijn, en de meesten zullen “ja” zeggen. Niet omdat beleid faalt, maar omdat dat logisch is. Culturele verschillen leiden tot sociale achterstanden en tot onderlinge spanningen. Ook de critici van het beleid weten dat. Maar zij  willen zich hier geen rekenschap van geven. Het wordt buiten de orde geplaatst.’

De gevolgen hiervan zijn zichtbaar in de casussen. Hoenderkamp: ‘In theorie werkt het zo: politici komen met doelstellingen, beleidsmakers kiezen daar interventies bij en die interventies worden overgenomen door de uitvoering. Maar als de doelen niet duidelijk zijn en er geen interventies beschikbaar zijn, dan zijn er misschien wel veel plannen, wetten en maatregelen, maar is er geen invloed op de uitvoering. En voor integratie is dat het geval.’ Zeker in Amsterdam is er op het gebied van integratie een politieke en beleidswerkelijkheid die geheel op zichzelf staat. In de veertien jaar tussen 1990 en 2004 zijn er zestien nota’s geschreven, meer dan één per jaar. Maar al die bestuurlijke en ambtelijke drukte dringt nauwelijks door tot de uitvoering. De enige functie van beleid is dan het doorsluizen van geld, en uitvoerders gaan daarmee hun eigen keuzes maken. Hoenderkamp: ‘Er is één uitzondering op dat gebrek aan interventies: de inburgeringscursus. Daarover ontstaat midden jaren negentig brede politieke overeenstemming, en vervolgens neemt het een enorme vlucht. Zeker in budget. In korte tijd honderden miljoenen. Het is een bekende politieke reflex: we kunnen wat doen! Maar of het werkt, dat wist niemand en weet nog steeds niemand. En voor zover we het wel weten, werkt het niet.’

Dat geldt voor integratie in het algemeen. ‘Het SCP heeft het vorig jaar onderzocht: niet één maatregel die is genomen in het  kader van integratie, is bewezen effectief.’ Dat betekent dat niet alleen de uitvoering beleidsresistent is; dit geldt ook voor de werkelijkheid.

Nauwelijks effect

Een andere complicatie voor succesvol overheidsingrijpen is de inrichting van de sociale pijler in Nederland, betoogt Hoenderkamp. ‘Je hebt de diverse overheden, ieder met hun politieke besluitvorming en hun beleidspraktijk, en daartegenover staat de uitvoering als een lappendeken  van duizenden instellingen, groot en klein, privaat en publiek.’ Hij slaat zijn boek open op de bladzij met een enorm schema van de structuur van het inburgeringsveld voor Amsterdam. Bovenaan vijf ministeries, dan vier gemeentelijke diensten, de stadsdelen, de uiteenlopende uitvoerders, met daartussen vele pijlen die allerlei kanten op wijzen, maar lang niet altijd de goede kant op. Bij de inburgering speelt het ROC een belangrijke rol, maar daar heeft de gemeente niets over te zeggen. Hoenderkamp: ‘Als je dit schema ziet, denk je: kan dit niet anders? Het meest logisch lijkt het om de verantwoordelijkheid bij de gemeente te leggen. Allerlei pijlen zouden van richting moeten veranderen en ministers zouden zich voortaan moeten beheersen. Dat gebeurt niet. Het ministerie van OCW stuurt het ROC aan en dat ministerie gaat dat heus niet nalaten vanwege de inburgering.’

Het rijk is sowieso bemoeizuchtig, stelt Hoenderkamp vast. Bijvoorbeeld de Wet inburgering nieuwkomers (Win), inmiddels vervangen door de Wet inburgering (Wi), degradeerde gemeenten tot uitvoerders. ‘Ondanks alle retoriek over decentralisatie en lokaal maatwerk is de gemeentelijke beleidsvrijheid een fictie. Het is ook wel weer begrijpelijk, want bij incidenten worden ministers en Kamerleden ter verantwoording geroepen, eerder dan wethouders en raadsleden. Het rijk betaalt en bepaalt. Dat hoeft niet per se, zie de financiering via het Gemeentefonds, maar die is niet erg populair bij Kamerleden. Een alternatief is decentralisatie te laten samengaan met meer ruimte voor lokale belastingheffing; die is in Nederland erg laag. Maar ik zie dat niet gebeuren.’

Het rijk blijft zich dus met het lokale bemoeien en omdat afschaffen van gemeentepolitiek niet wenselijk is, moeten we leren leven met interferentie tussen overheden, is de nuchtere conclusie van Hoenderkamp. Inclusief de inefficiënties die daarbij horen. ‘Wethouders schrijven nota’s die voor 80 procent weergeven wat het rijk oplegt, aan doelen, prestatievelden, monitoring enzovoort. Ambtenaren werken heel hard om daar dan nog een eigen verhaal van te maken, dat is zonder meer vakwerk. Je lacht, het is komisch, maar het is een gegeven.’

Vervolgens heeft de nota nauwelijks effect omdat, in het Amsterdamse geval, de stadsdelen ook weer beleid gaan zitten maken, of omdat de uitvoerders, de lappendeken van instellingen, maar in beperkte mate aanstuurbaar zijn.

Regie is onhaalbaar

De ongrijpbare problemen, het gebrek aan kennis over werkende interventies en de complexe inrichting maken dat de sociale werkelijkheid minder maakbaar is dan vele boze critici – ‘aanpakken die Marokkaantjes’ – wel zouden willen. Maar is dat niet te pessimistisch? Als je het over een wat langere periode bekijkt,  is er in de twintigste eeuw toch heel wat aan welzijn en leefbaarheid gerealiseerd? Hoenderkamp: ‘Voor bijvoorbeeld sociale achterstanden is inderdaad al langer aandacht. Denk aan de aanpak van niet-maatschappelijken in de jaren vijftig. Hier in Maastricht, in de Stokstraat, zijn mensen uit hun huis gehaald en ondergebracht in opvoedwijken. Ik weet niet of dat beleid succesvol was, maar op een dergelijke hardhandige manier kan je tegenwoordig niet ingrijpen, dat zouden burgers niet meer pikken. De gereedschapskist van de overheid is leger geworden.’

Hoenderkamp wijst op twee valkuilen waar de maakbaarheidsgelovers in dreigen te lopen. ‘Politici zijn aangesteld om de wereld beter te maken. Als er problemen zijn, komen ze met maatregelen, en als die niet werken, komen ze met meer maatregelen. De bestuurskundige Noordegraaf noemt dat de interventiefuik’ Dat is gevaarlijk, want hoe verder in de fuik, hoe steviger de ingrepen moeten worden. Terwijl de werkzaamheid ervan onbewezen is. Sommige politici lijken de gereedschapskist te willen vullen met afgekeurd gereedschap. Hoenderkamp noemt dit type politici in zijn boek de nieuwe machers.

De twee valkuil is de fixatie op het proces. Hoenderkamp: ‘Bij gebrek aan resultaten en het gevoel toch iets te moeten doen, gaat men roepen: het kan anders.’ Met verbazingwekkende creativiteit worden steeds weer nieuwe manieren gevonden om efficiënter en effectiever te werken en met evenzeer verbazingwekkende energie wordt de strijd aangebonden met de versnippering en verkokering. Sleutelwoorden zijn sturing en, natuurlijk, regie. Hoenderkamp: ‘Dat is niks. De versplintering is de resultante van wat hiervoor geschetst is. Er is een logica voor de aanwezigheid van zo veel organisaties. Regie is onhaalbaar, want de vele partijen staan lang niet allemaal in een hiërarchische verhouding tot elkaar. Bovendien: als het probleem wicked is, dan helpt regie ook niet.’

Mondt de analyse van Hoenderkamp dan uit in berusting? Nee. Hij pleit wel voor meer bescheidenheid en afscheid van grote ambities. ‘De frustratie en teleurstelling over de overheidsbemoeienis wordt zelf georganiseerd door te hoge doelen te stellen en te hoge verwachtingen te scheppen. Falen of niet falen is een kwestie van de definitie van falen. Neem het voorbeeld van Gouda: daar werd geen taalwinst geboekt, daar werden geen mensen aan het werk geholpen, maar werden wel een aantal dames uit hun isolement gehaald. De vooraf gestelde doelen werden niet behaald, maar er werden wel  resultaten geboekt. Is het dan een succes of niet?’

De opgeschroefde dadendrang van de overheid werkt averechts en maakt kapot wat wel degelijk werkt, al is het bescheiden. ‘Vergelijk het met een sprinter in een modderpoel. Hij kan de 100 meter lopen in 10 seconden, maar is het een wanprestatie als hij er in deze omstandigheden 30 seconden over doet?’ De mogelijkheden om problemen op te lossen in een ongrijpbare sociale werkelijkheid behoeven relativering. Hoederkamp: ‘Pappen en nathouden is een waardige doelstelling.’

Jelle van der Meer is freelance journalist

Dr. Jeroen Hoenderkamp werkt als senior-adviseur voor PCkwadraat, bureau voor wonen, welzijn en zorg in Maastricht.