Gemeenten, politie en justitie, zorginstellingen en woningbouwcorporaties slaan sinds het eind van de jaren negentig steeds vaker de handen ineen om de leefbaarheid en veiligheid in achterstandswijken te verbeteren. In het krachtwijkenbeleid hebben corporaties daarin een sleutelrol. Natuurlijk hebben ze vanwege de waarde van hun woningen zelf ook belang bij de aanpak van overlast en criminaliteit. Om een goed rendement op fysieke investeringen te waarborgen, doen corporaties sociale investeringen.
Effectief optreden tegen overlast en criminaliteit
In de praktijk betekent sociaal investeren dat corporaties samenwerken met andere lokale instellingen aan een veelheid van interventies om de leefbaarheid en veiligheid te verbeteren. Of deze interventies de beoogde resultaten afwerpen, is vaak onduidelijk. Met hagel schieten in de hoop iets te raken, is onbevredigend en - mede gelet op de kosten - moeilijk te verantwoorden. De wens om geld, tijd en moeite te steken in interventies die wetenschappelijk gefundeerd zijn, is daarom gegrond. Het zoeken naar een antwoord op de vraag welke interventies ‘werken’, heeft echter weinig zin. Zelfs de beste evaluatieonderzoeken geven amper houvast: tot op heden is geen enkele interventie aantoonbaar effectief bevonden. Omdat er simpelweg te veel interventies tegelijkertijd worden uitgevoerd, blijkt het onmogelijk te bepalen welke effecten aan welke inspanningen te danken zijn. De vraag welke interventies ter verbetering van de leefbaarheid en veiligheid in achterstandswijken werken is kortom nauwelijks te beantwoorden. Een beleid met best practices ambities is daarom een wassen neus.
Gelukkig hoeft een wetenschappelijk gefundeerd beleid niet te beginnen of te eindigen met de vraag welke interventies werken. Een redelijk en praktisch alternatief is de vraag welke interventies kunnen werken. Dit is het uitgangspunt van ons proefschrift Een kwestie van vertrouwen. De stelling van deze ‘realistische evaluatie’ is dat de werkzaamheid van interventies erin schuilt dat het vertrouwen van bewoners gewonnen kan worden doordat professionals - in het kader van die interventies - optreden tegen overlast en criminaliteit. Op basis van het gewonnen vertrouwen zullen bewoners meer bereid en in staat zijn om zelf daartegen op te treden - met een duurzame verbetering van leefbaarheid en veiligheid tot gevolg.
Deze gedachte is ontleend aan de collectieve weerbaarheidstheorie, een van de belangwekkendste criminologische theorieën van dit moment. De keuze voor vertrouwen is ook van praktisch belang. Vertrouwen heeft immers een prominente plaats in publiek en politiek debat, beleidsnotities en onderzoeksrapporten. Wij onderzochten drie Arnhemse wijken met veel overlast en criminaliteit, variërend van geluidsoverlast, burenruzies en hangjongeren tot geweldpleging en drugshandel. Nauwgezet volgden we de ontwikkeling van interventies bedoeld om deze problemen aan te pakken en observeerden de concrete acties die hieruit voortkwamen. In dit kader is het winnen van vertrouwen onderzocht vanuit twee complementaire perspectieven. Het ene richtte zich op de professionals die samenwerken aan interventies (Verwer), het andere op bewoners die samenleven in achterstandsbuurten (Walberg).
Bewoners willen meer dan professionals kunnen geven
Het winnen van vertrouwen blijkt een moeizaam en traag proces te zijn. Er wordt namelijk slechts in beperkte mate voldaan aan noodzakelijke voorwaarden om het vertrouwen van bewoners in professionals te winnen. In de praktijk onderschrijven professionals wel dat zij aan zet zijn, maar hebben zij niet altijd het vertrouwen in elkaar dat nodig is om daadwerkelijk in actie te komen. Er is dan sprake van een patstelling tussen bewoners die snel optreden verlangen en professionals die hiertoe wel bereid maar niet in staat zijn.
Als professionals wel in staat zijn tot optreden, blijken de meeste bewoners niet op de hoogte van hun uithuiszettingsprocedures, huiszoekingen, opgelegde taakstraffen of met ‘drang en dwang’ aangeboden zorgtrajecten. Alleen direct omwonenden zijn daarvan (soms) op de hoogte. Maar zij zijn overwegend teleurgesteld over de effectiviteit van dit optreden. Zij ervaren dat het meestal niet merkbaar bijdraagt aan de leefbaarheid en veiligheid van hun buurt. Slagen professionals er eindelijk in daadwerkelijk effectief op te treden, dan blijken bewoners dit - opvallend genoeg - volkomen vanzelfsprekend te vinden. Het heeft er alle schijn van dat bewoners meer van professionals verlangen dan wat zij werkelijk kunnen leveren. Zolang wederzijdse verwachtingen niet in balans zijn, blijft vertrouwenswinst uit.
Beleid om vertrouwen mee te winnen
Omdat onder dergelijke omstandigheden het winnen van vertrouwen een moeizaam en traag proces is, zijn van interventies in achterstandswijken - zeker op de korte termijn - geen wonderen te verwachten. Het is daarom voorbarig om, bijvoorbeeld op basis van het rapport De baat op straat (2009), te concluderen dat interventies ‘zinloos’ zijn, dat sociale investeringen als ‘weggegooid geld’ kunnen worden beschouwd en dat corporaties zich voortaan weer beter kunnen beperken tot fysieke investeringen - het ‘stapelen van stenen’. Het winnen van vertrouwen is een opgave die veel doorzettingskracht en geduld zal vergen van beleidsmakers en -uitvoerders. Slimmer beleid kan daar zeker positief aan bijdragen.
Als voorzet voor de beleidspraktijk, doen wij drie beleidsaanbevelingen die niet of nauwelijks extra kosten met zich meebrengen. Ten eerste zouden interventies niet uitsluitend gericht moeten worden op degenen die langdurig en stelselmatig overlastgevend en crimineel gedrag vertonen. Beter is het ook aandacht te besteden aan hen die direct met dit gedrag te stellen hebben. Het gaat er immers om hun vertrouwen te winnen en hen in staat te stellen om zelf een bijdrage te leveren aan de verbetering van de leefbaarheid en veiligheid van hun buurt. Om dat te bereiken moet men er voor zorgen dat bij de uitvoering van interventies de bewoners zelf ervaren dat professionals doeltreffend actie ondernemen. Als nieuwe wijkagenten de ‘harde kern’ hangjongeren aanhouden, reageren bewoners tevreden en opgelucht terwijl ze de hoop al bijna hadden opgegeven. Zij zien dit als het bewijs dat er ‘nu eindelijk iets wordt gedaan’. Deze ervaring dat de nieuwe wijkagenten - in tegenstelling tot hun voorgangers - niemand ‘voortrekken’, niet ‘met zich laten sollen’ en hun beloftes nakomen om de ‘raddraaiers’ aan te pakken, voedt de verwachting dat ze in de toekomst zullen doen wat van hen mag worden verwacht. Het wantrouwen tegenover wijkagenten en de politie groeit langzaam uit tot een vertrouwen.
Ten tweede zouden samenwerkende professionals van verschillende instellingen stilzwijgende bedoelingen en verwachtingen van interventies hardop moeten uitspreken. Onuitgesproken en misplaatste verwachtingen van elkaar leiden tot afwachtendheid. Nu wordt in beleidsdocumenten bijvoorbeeld niet of nauwelijks uiteengezet 1) wat de oorzaken zijn van het probleem dat moet worden aangepakt, en 2) waarom de interventie deze oorzaken kan wegnemen of verminderen. Bovendien wordt zelden vermeld wie dat zou moeten doen. Er is sprake van een gezond wantrouwen dat de samenwerking frustreert en de werkzaamheid van een interventie beperkt.
Kansrijke aanpak is kwestie van vertrouwen
Sociale investeringen moeten ten derde in onderlinge samenhang worden gezien. Sociaal investeren rendeert niet als men een waaier van interventies over wijken legt en tal van interventies gelijktijdig uitvoert. Beleidsmakers en -uitvoerders moeten rekening houden met de mogelijkheid dat verschillende interventies elkaars effecten kunnen versterken of verzwakken. Dat kan met een slim programma van interventies dat van die mogelijkheden optimaal gebruikmaakt. De gedachte is dat een kansrijke aanpak van overlast en criminaliteit een programma van interventies vereist dat qua samenhang en de volgorde, is afgestemd op het vertrouwen in de buurt. Zo is het te vroeg voor ‘buurtpreventie’ als bewoners wantrouwen koesteren tegenover professionals. Eerst moeten zij ervaren dat professionals werkelijk doeltreffend zullen optreden, pas dan zullen ze via buurtpreventie bij professionals melding willen maken van overlast en criminaliteit. In buurten waar weinig vertrouwen is, zullen dus niet alleen meer maar ook andere interventies nodig zijn dan in buurten met een gunstiger uitgangspositie.
Reijer Verwer promoveerde onlangs samen met Annemarijn Walberg aan de afdeling Strafrecht en Criminologie van de Rijksuniversiteit Groningen met het proefschrift: ‘Een kwestie van vertrouwen. Werking en versterking van collectieve weerbaarheid in achterstandsbuurten’.
Foto: Bas Bogers