Wie de afgelopen acht jaar overziet, kan soms zijn ogen en oren niet geloven: in 2010 en volgende jaren massaontslagen in de zorg. Sterk oplopende werkloosheid in de bouw- en installatiebranche. Vandaag de dag verschijnt het ene na het andere paniekbericht over enorme tekorten aan menskracht: in zorg en energietransitie, ook in onderwijs en defensie.
Het verschijnsel is bekend onder de naam varkenscyclus: bij een tekort aan varkens stijgt de prijs en vervolgens de productie, maar deze kost tijd en de kans is groot, dat intussen de prijs alweer is gezakt. Bestaat een tekort aan menskracht, dan zal op goed functionerende markten het loon stijgen, en zullen meer mensen zich in deze richting gaan scholen. Maar ook dat kost tijd. En de kans is groot, dat op het moment dat dat de nieuw geschoolden de arbeidsmarkt betreden, de hoogconjunctuur voorbij is cq de sterke expansie van de sector.
Onze maatschappelijke ordening is echter rijker dan markten alleen. Overheden en marktpartijen kunnen ook plannen. Waarom slagen we er dan niet in gezamenlijk behoorlijk in te spelen op de toekomst?
Onze analyse leidt tot de conclusie dat vooral de huidige institutionele ordening onvoldoende functioneert. We baseren ons hierbij op het onderzoek naar de Human Capital Agenda Topsector Energie dat wij recent hebben uitgevoerd. Op grond van de analyse doen we aanbevelingen voor verbetering.
Werkgevers zoeken onvoldoende naar lange-termijn-oplossingen
Door conjunctuurbewegingen, technologische, en economische ontwikkelingen verkeren veel werkgevers in onzekerheid over de toekomstige vraag naar arbeid. Zo is op het gebied van energie niet zeker welke technologie leidend zal zijn, waar op aarde productie van windmolens zal plaatsvinden en hoe het gedrag van individuele burgers ten opzichte van elektrische mobiliteit zich zal ontwikkelen.
Bovendien is niet duidelijk wat toekomstige investeringen in duurzame energie door de overheid zullen zijn. In deze onzekere situatie streven werkgevers naar flexibiliteit van de verbonden menskracht, en zijn ze maar matig geïnteresseerd in lange-termijninvesteringen, zoals banengaranties voor mensen die nog langdurig moeten worden opgeleid.
Ook brancheorganisaties bieden geen soelaas. Werkgevers gedragen zich meer als concurrent van elkaar dan als deler in hetzelfde probleem. Hun bereidheid om te communiceren met brancheorganisaties, bijvoorbeeld over prognoses, is gering en er vindt dus geen verantwoorde aggregatie van vraag plaats.
Het ministerie van Onderwijs wil ontplooiing
Het onderwijs is de voornaamste leverancier van nieuw menselijk kapitaal, maar de relatie tussen overheden en onderwijs is niet enkelvoudig. De voornaamste relatie tussen Rijksoverheid en onderwijs is de bekostigingsrelatie: als een onderwijsinstelling kwalitatief aan de maat is, heeft zij recht op bekostiging, die wordt behartigd door het ministerie van OCW (financiële middelen vanuit EZK zijn marginaal).
De achterliggende beleidstheorie van het ministerie van Onderwijs (OCW) is dat onderwijs het recht op menselijke ontplooiing verwezenlijkt; honorering van dit recht voor een ieder vormt de grondslag voor bekostiging. Een algemene regel die hieraan verbonden is, is dat de opleidingscapaciteit van opleidingen wordt bepaald door de vraag van deelnemers en niet door de overheid, wat leidt tot terughoudendheid in beïnvloeding van de zijde van het ministerie van OCW.
EZK is meer gericht op economische ontwikkeling
Andere ministeries, zoals Economische Zaken, zijn veel meer toegespitst op de zorg voor een optimale economische ontwikkeling en daarbinnen voor voldoende gekwalificeerde menskracht in de regio’s en sectoren, waar schaarste bestaat, en zien onderwijs terecht als een van de voornaamste bronnen om schaarste te reduceren. Zij zijn dus geneigd om eigen beleidsinstrumenten te ontwikkelen, die dit doel honoreren.
Wij stellen vast dat deze uiteenlopende gezichtspunten al meer dan een eeuw naast elkaar voortbestaan, zonder dat ooit een poging is geslaagd deze te verenigen of te coördineren. Dit leidt tot een situatie waarin instrumenten van overheden elkaar soms zelfs tegenwerken. Waar OCW bijvoorbeeld streeft naar versterking van autonomie van instellingen en daarom vooral lump sum bekostiging toepast, intervenieert EZK financieel vaak op programmaniveau of nog gedetailleerder.
De curricula zijn vaak meer gericht op gevestigde inzichten dan op de lange termijn
De onvoorspelbaarheid van technologische (en maatschappelijke en economische) ontwikkeling zou redelijkerwijze moeten leiden tot het gezichtspunt dat in basale curricula vooral grondslagen zijn te onderwijzen, die minder vluchtig zijn dan het meest recente technologische snufje.
Kennis van en inzicht in grondslagen zouden de onderwezen jongeren maximaal veerkrachtig toerusten om zich later noodzakelijke additionele toegepaste kennis en vaardigheden snel eigen te maken. Ons is echter niet bekend dat een dergelijke op veerkracht gerichte inspanning tot curriculumbouw ooit is ondernomen.
Weinig technisch geschoolden gaan naar de energietransitie
Werkgevers uit verschillende sectoren concurreren om specifieke opgeleiden. Zo valt op dat maar een klein deel van alle technisch geschoolden gaat naar de energietransitie (terwijl deze sector topprioriteit heeft). Als de economie blijft doorgroeien zal de druk op het technisch segment alleen maar groter worden en wordt de concurrentie tussen werkgevers om technisch personeel binnen te halen ook steeds groter.
Ook de duurzaamheid van specifiek aanbod op de arbeidsmarkt is een kritische variabele: technische specialisten gaan na verloop van tijd een ander type functie uitoefenen, bijvoorbeeld in het management. Een opgeleide gaat geen leven lang mee in het zelfde werk.
Deze constateringen en verklaringen leiden tot een aantal oplossingen dat ons inziens periodieke paniek op de arbeidsmarkt kan voorkomen:
- Sla OCW en EZK met de koppen tegen elkaar; zorg voor geïntegreerd optreden
Niet alleen het ministerie van EZK maar ook dat van Sociale Zaken zien onderwijs als de voornaamste leverancier van nieuw menselijk kapitaal, terwijl vanuit het ministerie van Onderwijs de menselijke ontplooiing centraal staat. Het gesprek tussen deze departementen hierover lijkt echter niet tot nauwelijks plaats te vinden.
Ons eerste voorstel luidt dat op rijksniveau ordening tot stand komt, doordat de drie ministeries een specifiek overleg- en beslis-orgaan in het leven roepen, dat zich belast met de optimalisering en onderlinge afstemming van alle instrumenten die worden ingezet in de richting van onderwijs en arbeidsmarkt.
- Bouw bestaande oliemannetjes uit
In diverse sectoren bestaan initiatieven voor innovatie en coördinatie. Deze fungeren als oliemannetjes: zij zorgen ervoor dat relatief stroeve en inerte partijen worden verbonden en gestimuleerd om te innoveren. Een dergelijke aanjager van de doorwerking van technologische en economische innovatie in het onderwijs is en blijft gewenst.
Een groter budget voor bestaande oliemannetjes kan hun slagkracht vergroten. Wel is essentieel dat deze oliemannetjes over de sectoren en de regio’s heen samenwerken en overleggen. Dit om te voorkomen dat er versplintering van instrumenten en initiatieven plaatsvindt, die elkaar beconcurreren in plaats van stimuleren. Sturing vanuit het hierboven genoemde overlegorgaan is daarbij noodzakelijk.
- Maak werkgevers duidelijk dat overheden alleen in actie komen als werkgevers hun eigen instrumenten optimaliseren
De overheid dient werkgevers duidelijk te maken dat zij alleen in actie komt als werkgevers eigen instrumenten optimaliseren. Duidelijke regels over investeringen, zowel vanuit de overheid, als vanuit de werkgevers, leveren een belangrijke bijdrage aan lange-termijnoplossingen. De SER en de A&O-fondsen dienen hierbij een belangrijke rol te spelen. Ten tweede kunnen ook brancheorganisaties een rol spelen.
- Reconstrueer de curricula van het beroepsonderwijs op langere termijn zo dat werkers resilient worden; grote WRR-studie nodig.
Tot slot: er moet in het onderwijs een goede balans worden gezocht tussen generieke en specifieke scholing. Initiële scholing levert een basis, waarna vervolgens via bijscholing en omscholing specifieke actuele kennis en vaardigheden zijn te leren, toegespitst op de vraag op dat moment.
Het onderwijssysteem moet veerkrachtig zijn, omdat de voorspelbaarheid van de toekomstige vraag gering blijft. Dat betekent: niet te veel focus op specifieke beroepen, maar bijvoorbeeld veel ruimte voor de generieke kennis en vaardigheden in de eerste jaren van het onderwijs, gecombineerd met specifieker onderwijs in de laatste jaren (gekoppeld aan bijvoorbeeld regionaal bedrijfsleven).
Dit verhoogt de reactiesnelheid van het onderwijssysteem om aanpassingen te bewerkstelligen. In alle gevallen is van belang dat werknemers wordt geleerd om te kunnen blijven leren en om zich te kunnen aanpassen. De WRR moet zich buigen over de vormgeving van een veerkrachtig onderwijsbestel.
Bill van Mil, Anne Marit Popma en Roel in ’t Veld zijn werkzaam bij KWINK Groep.
De volledige tekst waarop dit artikel is gebaseerd vindt u hier: Naar voldoende menskracht voor expansieve sectoren - Van periodieke paniek naar redelijke ordening (PDF).
Foto: Jasmine Halki (Flickr Creative Commons)