De Nederlandse overheid zet ontwikkelingsgeld deels in om irreguliere migratie tegen te gaan en terugkeer te bevorderen. Onderzoek van Arjen Leerkes, Melissa Siegel en Djamila Schans laat zien dat het beleid vaak beperkte effecten heeft en soms zelfs averechts uitpakt.

Ontwikkelingssamenwerking was lange tijd vooral bedoeld om armoede te bestrijden en de levensomstandigheden in armere landen te verbeteren. Nu verwachten politici steeds vaker dat ontwikkelingsgeld bijdraagt aan Nederlandse migratiedoelen. Oftewel, het moet ervoor zorgen dat minder mensen irregulier naar Europa komen, dat afgewezen asielzoekers ervoor kiezen om terug te keren naar hun landen van herkomst en dat die landen meer meewerken aan de terugname van irreguliere migranten.

Koppeling

Deze ontwikkeling is niet nieuw. Ons land begon al in 2004 ontwikkelingsgeld te gebruiken om de terugkeer van migranten te bevorderen. Sindsdien is de koppeling tussen ontwikkelingssamenwerking en migratiebeleid alsmaar sterker geworden. In een beleidsnota uit 2025 werd zelfs expliciet vastgelegd dat ontwikkelingssamenwerking ook Nederlandse belangen moet dienen, waaronder het verminderen van migratie.

Kun je met de inzet van ontwikkelingsgeld migranten ertoe bewegen terug te keren of van migratie af te zien?

We kunnen spreken van een ontwikkelingssamenwerking-voor-migratiebeheersing-wending. Ontwikkelingsgeld om ontwikkeling te bevorderen én migratie te sturen. Maar werkt dat? Kun je met de inzet van ontwikkelingsgeld migranten ertoe bewegen terug te keren of van migratie af te zien? Kun je landen van herkomst motiveren om hun uitgezette onderdanen terug te nemen? En wat gebeurt er met de geloofwaardigheid van de overheid wanneer geld dat oorspronkelijk voor ontwikkeling bedoeld is, steeds meer een instrument van migratiebeheersing wordt?

Voor een recent verschenen hoofdstuk van een internationale studie naar migratie en ontwikkelingssamenwerking onderzochten wij vier Nederlandse beleidsinitiatieven die deels onderdeel zijn van Europees beleid. Daaruit komen drie belangrijke lessen naar voren. Maatregelen kunnen onbedoelde effecten hebben, problemen met de legitimiteit van het beleid kunnen de doeltreffendheid ondermijnen, en de invloed op migratie is vaak beperkt.

Onbedoelde effecten

In 2004 introduceerde de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) in Nederland de Herintegratie Regeling Terugkeer. Afgewezen asielzoekers en andere migranten zonder verblijfsrecht konden voortaan ondersteuning krijgen om na terugkeer een nieuw bestaan op te bouwen. Denk aan hulp bij het starten van een onderneming, het volgen van een opleiding of het vinden van huisvesting. De ondersteuning, die grotendeels in natura wordt verstrekt, kan tegenwoordig oplopen tot ruim 3 duizend euro per volwassene, naast een vergoeding van de reiskosten.

Het programma heeft twee doelstellingen. Het moet primair de herintegratie van terugkeerders bevorderen. Maar het is ook bedoeld om meer mensen te bewegen Nederland vrijwillig te verlaten.

Er zijn aanwijzingen dat de aanpak enig effect heeft gehad. Na de invoering van de regeling nam het aandeel afgewezen asielzoekers dat terugkeerde toe. Het is echter moeilijk vast te stellen in hoeverre dit aan de financiële ondersteuning kon worden toegeschreven. In dezelfde periode veranderde het Nederlandse terugkeerbeleid namelijk ook op andere punten.

Ook de ontwikkelingswaarde van de terugkeerregeling bleek niet vanzelfsprekend

Bovendien bleek de regeling een onverwacht neveneffect te hebben. Het aantal afgewezen asielzoekers uit onder meer Georgië, Macedonië en Belarus nam sterk toe. In 2005 waren deze drie nationaliteiten goed voor 9,5 procent van de afgewezen asielzoekers; in 2009 was dat 20,7 procent. De overheid had sterke aanwijzingen dat sommige migranten naar Nederland kwamen om gebruik te kunnen maken van de terugkeerondersteuning. Daarop werden Georgiërs en Macedoniërs in 2010 en Belarussen in 2011 uitgesloten van de regeling.

Ook de ontwikkelingswaarde van de terugkeerregeling bleek niet vanzelfsprekend. De financiële ondersteuning bood terugkeerders weliswaar tijdelijk verlichting, maar die was lang niet altijd voldoende om duurzaam een bestaan op te bouwen. Sommige terugkeerders migreerden opnieuw omdat de re-integratie niet goed lukte.

Onduidelijk effect

Vanaf 2008 ging de Europese Unie strategische partnerschappen aan met onder meer Armenië, Georgië, Kaapverdië en Marokko. De gedachte was dat de Europese lidstaten ontwikkelingshulp, technische ondersteuning en mogelijkheden voor legale migratie zouden aanbieden in ruil voor betere samenwerking bij grensbewaking en terugkeer. Nederland leverde een belangrijke financiële bijdrage.

In theorie zou iedereen profiteren

De lidstaten zouden meer grip krijgen op migratie, terwijl de partnerlanden ondersteuning en mobiliteitsmogelijkheden zouden ontvangen. In theorie zou iedereen profiteren. Maar of de partnerschappen irreguliere migratie naar Europa daadwerkelijk hebben verminderd, is onduidelijk. De partnerschappen hebben niet aantoonbaar geleid tot meer terugkeer. Veranderingen in het aantal aankomsten via bijvoorbeeld Marokko en Spanje kunnen bovendien samenhangen met andere factoren, zoals economische ontwikkelingen, politieke gebeurtenissen en veranderingen in grensbewaking.

Inzet diaspora

De koppeling tussen ontwikkeling en migratiebeheersing kan ook subtiel gelegd worden. Het door IOM Nederland uitgevoerde programma Connecting Diaspora for Development (CD4D) ondersteunt professionals met een migratieachtergrond die tijdelijk hun kennis en vaardigheden inzetten in landen waarmee zij een persoonlijke band hebben. Denk aan artsen, docenten en andere deskundigen die bijdragen aan het versterken van lokale organisaties.

Het programma had mogelijk ook een diplomatiek neveneffect

Anders dan bij de terugkeerregeling staat hier een duidelijker ontwikkelingsdoel centraal. De inzet van diasporaprofessionals kan bijdragen aan kennisoverdracht en institutionele capaciteitsopbouw. Bovendien had het CD4D-programma mogelijk ook een diplomatiek neveneffect. Door de samenwerking met overheden en ambassades van herkomstlanden konden IOM en Nederlandse instellingen relaties opbouwen en vertrouwen versterken.

Dat is relevant omdat diezelfde ambassades vaak een belangrijke rol spelen bij de terugkeer van migranten zonder verblijfsrecht. Voor terugkeer zijn bijvoorbeeld reisdocumenten nodig, waarvoor medewerking van diplomatieke vertegenwoordigers noodzakelijk kan zijn.

Het is voorstelbaar dat goede relaties, opgebouwd via ontwikkelingsprojecten, ook samenwerking op het gebied van terugkeer vergemakkelijken. Er is echter geen overtuigend bewijs dat CD4D daadwerkelijk tot meer terugkeer heeft geleid, of dat dit een expliciete doelstelling van het programma was.

Migranten ontmoedigen

Nederland en andere Europese landen financieren campagnes die potentiële migranten waarschuwen voor de risico’s van irreguliere migratie en de moeilijke omstandigheden die zij in Europa kunnen tegenkomen. Dat gebeurt via sociale media, televisie, radio, lokale bijeenkomsten en persoonlijke verhalen van teruggekeerde migranten. De campagnes zijn betaald met middelen vanuit het budget voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. De campagnes werden mede gefinancierd uit de begroting voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Hoewel de Tweede Kamer met die begroting instemde, riepen uitgaven voor migratiebeheersing bij Kamerleden ook kritische vragen op over de besteding van ontwikkelingsmiddelen.

Migratiebeslissingen worden echter niet bepaald door officiële informatie alleen

De vooronderstelling achter de campagnes is dat mensen mede migreren omdat zij onvoldoende of onjuiste informatie hebben. Wanneer zij beter worden geïnformeerd over de gevaren van de reis en de beperkte kansen in Europa, zouden zij minder snel vertrekken. Onderzoek laat zien dat deze aanname lang niet altijd opgaat. Sommige campagnes vergroten de kennis over migratierisico’s of verminderen migratie-intenties, maar er is weinig overtuigend bewijs dat zij daadwerkelijk tot minder migratie leiden.

Migratiebeslissingen worden echter niet bepaald door officiële informatie alleen. Ook werkgelegenheid, politieke omstandigheden, familieverplichtingen en sociale netwerken spelen mee. Mensen die familieleden of vrienden in Europa hebben, beschikken bovendien vaak over andere informatiebronnen die zij meer vertrouwen dan door Europese overheden gefinancierde campagnes.

En ook de afzender doet ertoe. Wanneer duidelijk is dat een Europese overheid achter een campagne zit, kunnen potentiële migranten de boodschap interpreteren als een poging om hen buiten Europa te houden. Dat kan de geloofwaardigheid van de informatie aantasten. Dat vormt tevens een risico dat Europese overheden gaan verzwijgen dat ze achter bepaalde campagnes zitten, wat hun legitimiteit kan ondermijnen.

Belangrijke lessen

Uit onze bevindingen valt een aantal conclusies te trekken.

• Geen automatisme

Financiële ondersteuning kan migranten helpen bij hun terugkeer, internationale samenwerking kan relaties tussen overheden verbeteren en informatiecampagnes kunnen mensen beter informeren over migratierisico’s. Maar geen van deze drie instrumenten vertaalt zich automatisch in minder irreguliere migratie of meer terugkeer.

Migratie wordt namelijk ook bepaald door omstandigheden die de genoemde beleidsinstrumenten nauwelijks veranderen: economische ongelijkheid, politieke instabiliteit, sociale netwerken en familiebanden. Bovendien: financiële terugkeerondersteuning kan nieuwe migratieprikkels creëren, grensbewaking kan migratieroutes verplaatsen in plaats van migratie voorkomen en afschrikkingscampagnes kunnen weerstand of wantrouwen oproepen of juist onbedoeld reclame maken voor irreguliere migratie.

Tot slot, migratiecontrole is niet alleen een kwestie van geld, maar ook van vertrouwen, wederzijdse belangen en legitimiteit

• Institutionele doelverschuiving

 Geld en organisaties die in eerste instantie een ontwikkelingsdoel dienen, kunnen gaandeweg een migratiepolitieke functie krijgen en omgekeerd. Dat is bij sommige programma’s duidelijk zichtbaar, zoals de terugkeerregeling. Het combineren van beleidsdoelen is op zichzelf niet verkeerd, met name wanneer dat expliciet en transparant gebeurt. De vraag is wel of de nieuwe doelstellingen verenigbaar zijn met de oorspronkelijke ontwikkelingsdoelen, of er bewijs is dat de gekozen instrumenten werken en of betrokkenen weten waarvoor het geld wordt ingezet en ze die koppelingen passend vinden.

• Twijfels over de legitimiteit kunnen de effectiviteit ondergraven

Een herkomstland dat terugkeerafspraken als eenzijdig of onrechtvaardig beschouwt, zal mogelijk minder bereid zijn eraan mee te werken. Een migrant die een terugkeerregeling als verkapte dwang ervaart, zal die waarschijnlijk eerder proberen te ontwijken. En een diasporagemeenschap die vermoedt dat een ontwikkelingsproject eigenlijk een verborgen migratiepolitiek doel dient, zou haar vertrouwen in de uitvoerende organisatie kunnen verliezen.

Tot slot, migratiecontrole is niet alleen een kwestie van geld, maar ook van vertrouwen, wederzijdse belangen en legitimiteit. Een beleid waarin ontwikkelingsgeld vooral wordt ingezet om migratie op korte termijn terug te dringen, loopt het risico ontwikkelingsdoelen te ondermijnen en migratiedoelen niet of beperkt te realiseren.

Arjen Leerkes is hoogleraar Sociologie van Migratie, Veiligheid en Sociale Cohesie aan de Erasmus School of Social and Behavioural Sciences, Erasmus Universiteit Rotterdam en senior onderzoeker bij het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC). Djamila Schans is onderzoeker en coördinator kennislijn Asiel & Migratie bij het WODC. Melissa Siegel is hoogleraar Migratiestudies aan de Universiteit van Maastricht.

Dit artikel is gebaseerd op het hoofdstuk ‘Development aid as a tool in migration governance in the Netherlands: uses, effects, and trade-offs’ van Arjen Leerkes, Melissa Siegel en Djamila Schans. De bijdrage van Leerkes, Siegel en Schans is verschenen in ‘Linking Migration and Development: European Experiences and Policy Lessons for Sweden’, onder redactie van Malm Lindberg en Luthman, (EBA/Delmi, 2026).

 

Foto: man op ezel, Marokko, fotograaf: Abdellatif Jellab.