We hoeven niet te vrezen voor een Nederlandse ICE, zegt Maartje van der Woude. Volgens de hoogleraar Rechtssociologie gaat er meer dreiging uit van politieke druk. Daardoor zouden bestaande bevoegdheden anders kunnen worden geïnterpreteerd. Dit om migratie te ontmoedigen.

In het Nederlandse en Vlaamse migratiedebat duikt de naam ICE (Immigration and Customs Enforcement, de politiedienst van de Amerikaanse federale overheid) steeds vaker op. In een opiniebijdrage in De Telegraaf werd eerder dit jaar gewaarschuwd dat een Nederlandse ICE dichterbij is dan we denken. De redenering was opvallend: wie nu geen duidelijke grenzen stelt en onvoldoende handhaaft, creëert uiteindelijk het gepolariseerde klimaat waarin een organisatie als ICE ontstaat.

VS kopiëren

Nauwelijks een week later pleitte het Vlaams Belang voor de oprichting van een illegalenpolitie, naar voorbeeld van de Amerikaanse immigratiedienst. Weliswaar dient het voorgestelde politiekorps geweld zo veel als mogelijk te vermijden, maar ook hier zou systematische opsporing en uitzetting voorop behoren te staan.

ICE fungeert in het Lage Landen-debat tegelijk als schrikbeeld en als referentiepunt

Columnist Leonie Breebaart uitte in dagblad Trouw haar zorg dat met de strafbaarstelling van illegaal verblijf een beweging richting Amerikaanse verhoudingen wordt ingezet. ICE fungeert in het Lage Landen-debat tegelijk als schrikbeeld en als referentiepunt. Niet als exotisch Amerikaans fenomeen, maar als denkbare uitkomst van politieke keuzes.

Juist de dubbelzinnigheid maakt de vergelijking relevant. De vraag is niet of Nederland de Verenigde Staten wordt, maar hoe politieke taal, maatschappelijke verwachtingen en institutionele druk samen de grenzen van handhaving verschuiven.

Beheersing als uitgangspunt

In het nationale politieke debat wordt migratie steeds nadrukkelijker geformuleerd in termen van beheersing, draagkracht en veiligheid.

Migratie wordt primair als bestuurlijke opgave gepresenteerd

Het coalitieakkoord van het kabinet-Jetten I spreekt over serieus grip krijgen op asiel- en arbeidsmigratie en benadrukt dat Nederland moet bepalen wie het land binnenkomt en wat het land aankan. Migratie wordt primair als bestuurlijke opgave gepresenteerd. Dat is op zichzelf legitiem.

Democratische politiek veronderstelt keuzes en prioriteiten. Maar taal is niet louter beschrijvend; zij zet ook de toon en definieert kaders. Wanneer de politiek migratie structureel verbindt met woningdruk, sociale voorzieningen en nationale veiligheid, verschuift het referentiepunt van integratie of bescherming naar controle. Beheersing wordt dan het uitgangspunt van waaruit het vraagstuk wordt benaderd.

Die verschuiving staat niet los van bredere maatschappelijke ontwikkelingen. Onderzoek van het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael laat zien dat ook in Nederland steun bestaat voor sterk gepersonaliseerd leiderschap en een meer confronterende politieke stijl. Exact de elementen die internationaal worden geassocieerd met het gedachtegoed van de Amerikaanse president Donald Trump.

Verschuivende waarden

Het gaat overigens niet zozeer om het toewerken naar een institutionele kopie van de politiek in de Verenigde Staten, maar om culturele normalisering van polariserende frames. Migratie fungeert steeds vaker als symbooldossier waarin bredere zorgen over identiteit, gezag en maatschappelijke samenhang worden geprojecteerd.

Wat eerst als harde retoriek gold, kan geleidelijk aan vanzelfsprekend klinken

Wanneer zulke frames normaler worden, bestaat het gevaar dat daarmee ook waarden geleidelijk verschuiven. Wat eerst als harde retoriek gold, kan geleidelijk aan vanzelfsprekend klinken. Daarmee verandert niet alleen het politieke debat, maar ook wat van uitvoeringsorganisaties wordt verlangd. Handhaving moet niet alleen rechtmatig zijn, maar ook aantoonbaar effectief en het liefst overtuigend, en evident daadkrachtig.

Een illustratief voorbeeld is de intensivering van grenscontroles binnen het Schengengebied door de Koninklijke Marechaussee. Uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt dat deze controles aanzienlijke capaciteit vergen, terwijl de directe effecten op migratiestromen beperkt zijn. Tegelijkertijd hebben zij een duidelijke symbolische waarde: zij tonen dat de overheid grip probeert te houden op wie het land binnenkomt.

Juist daar wordt zichtbaar hoe handhaving niet alleen een instrumenteel doel dient, maar ook een politiek-communicatieve functie krijgt. Wanneer zichtbaarheid en daadkracht belangrijker worden dan aantoonbare effectiviteit, verschuift de legitimatie van handhaving. Niet langer staat de vraag centraal of een maatregel noodzakelijk en proportioneel is, maar of zij overtuigend laat zien dat de overheid optreedt. Het fundamentele onderscheid tussen democratische besluitvorming en de rechtsstatelijke kwaliteit van de uitvoering komt in beeld

Wetgeving en praktijk

Wetgeving kan democratisch tot stand komen en toch tot rechtsstatelijke spanningen leiden. Het recente voorstel tot strafbaarstelling van illegaal verblijf illustreert dit. Hoewel het amendement parlementaire steun kreeg, waarschuwde de Raad van State dat de voorbereiding onzorgvuldig was en een integrale belangenafweging ontbrak. Niet voor de eerste keer wezen uitvoeringsorganisaties op capaciteitsproblemen en op het risico van herhaalde detentie zonder perspectief op terugkeer.

De mens zonder (juiste) papieren is vanaf nu verdachte van een strafbaar feit

Strafbaarstelling roept een juridisch instrument in het leven en draagt bij aan normatieve herdefiniëring. Wat eerder primair een administratieve kwestie was, is voortaan een strafbare handeling. De mens zonder (juiste) papieren is vanaf nu verdachte van een strafbaar feit. En handhaving verschuift van toezicht en correctie naar opsporing en sanctionering. Een dergelijke herkwalificatie werkt ontegenzeggelijk door in hoe uitvoerders hun taak begrijpen en hoe zij de mens tegenover hen benaderen.

Onderzoek naar handhavingsorganisaties toont aan dat in contexten waarin migratie nadrukkelijk wordt geframed als veiligheids- en ordeprobleem, professionele zelfbeelden verschuiven. Wanneer verblijf strafbaar wordt en politieke taal sterk inzet op controle en daadkracht, ontstaat ruimte voor een warrior mindset. Dan hebben we het over een professionele oriëntatie waarin de handhaver zichzelf eerder ziet als bestrijder van normovertreders, dan als hoeder van rechtsstatelijke waarborgen.

Dat betekent niet dat politieke taal rechtstreeks tot zo’n zelfbeeld leidt, noch dat professionals hun normatieve kompas verliezen. Wel kan een combinatie van strafrechtelijke kwalificatie, publieke verwachtingen van zichtbare resultaten en organisatorische druk om te leveren het accent verschuiven. Niet via expliciete instructies, maar via interpretatie en dagelijkse routines.

Aldus wordt zichtbaar dat democratische legitimatie niet automatisch samenvalt met rechtsstatelijke kwaliteit in de uitvoering. Politieke taal en wettelijke kwalificaties werken door in dagelijkse interpretaties van wat als relevant risico wordt gezien, welke signalen zwaarder wegen en hoeveel ruimte er overblijft voor terughoudendheid.

Snel operationeel zijn, wordt belangrijker dan langdurige scholing en institutionele verdieping

Die uitvoeringspraktijk speelt zich af binnen een institutionele context die zelf onder spanning staat. Het regeerakkoord zet in op uitbreiding van politiecapaciteit, versterking van defensie en verruiming van inlichtingenbevoegdheden. Veiligheid en nationale weerbaarheid krijgen prioriteit. Maar politie en defensie kampen al jaren met personeelstekorten, hoge werkdruk en beperkte opleidingscapaciteit. Hierdoor dreigt het gevaar dat het accent van vorming verschuift naar inzetbaarheid. Snel operationeel zijn, wordt belangrijker dan langdurige scholing en institutionele verdieping.

Gebroken belofte

De rechtsstaat verandert zelden door een enkel spectaculair besluit. Zij verschuift in accenten, doordat wat als relevant of problematisch geldt langzaam verandert. De Staatscommissie rechtsstaat waarschuwt in dit verband voor de gebroken belofte van de rechtsstaat. Ze benadrukt dat rechtsstatelijk handelen onderhoud vergt via opleiding, leiderschap en institutionele tegenspraak. Juist onder politieke urgentie is dat geen luxe, maar voorwaarde.

De vergelijking met ICE is analytisch relevant. In de Verenigde Staten voltrok de verharding van immigratiehandhaving zich niet via een constitutionele breuk. Het was eerder het gevolg van een langdurige koppeling van migratie aan criminaliteit en nationale dreiging, gecombineerd met een dringende vraag naar zichtbare resultaten.

De Nederlandse situatie is ogenschijnlijk anders. Institutionele waarborgen zijn er vooralsnog stevig, met een adequaat functionerend systeem van rechterlijke controle. Maar ook hier geldt dat rechtsstatelijke kwaliteit niet uitsluitend schuilt in normatieve verankering, maar ook in de wijze waarop beleid wordt toegepast. De vraag is dan ook niet of Nederland een eigen ICE krijgt, maar of de migratiehandhaving binnen rechtsstatelijke grenzen blijft functioneren, wanneer de politieke frames verharden en de institutionele druk toeneemt.

De kwaliteit van de rechtsstaat wordt uiteindelijk niet gemeten aan haar intenties of haar ambities, maar aan haar dagelijkse toepassing. Of ze, ook wanneer de politiek ferme daden van haar eist, in staat is haar eigen macht te blijven begrenzen.

Maartje van der Woude is Hoogleraar Rechtssociologie, verbonden aan het Van Vollenhoven Instituut bij Universiteit Leiden.

 

Foto: harry_nl (Flickr Creative Commons)