In heel Europa beloven regeringen meer ‘grip op migratie’: strengere terugkeerregels, nieuwe grensprocedures en het uitbesteden van migratiebeleid aan landen buiten de EU. Maar er is een groeiend risico dat deze maatregelen verwachtingen scheppen die niet kunnen worden waargemaakt.

Recente politieke uitspraken illustreren dat probleem. De Duitse bondskanselier Merz suggereerde bijvoorbeeld dat binnen drie jaar tot 80 procent van de Syrische vluchtelingen zou kunnen terugkeren. Zulke beloftes kunnen op korte termijn geruststellend werken voor (rechts-conservatieve) kiezers. Maar het is zeer onaannemelijk dat ze zullen worden ingelost.

Langlopend onderzoek laat zien dat het aantal terugkeerders doorgaans beperkt is onder vluchtelingen en irreguliere migranten – de twee migratiecategorieën die in het politieke debat vooral als veiligheidsvraagstuk worden gezien. Slechts een kleine minderheid, grofweg tussen de 4 en 10 procent, van alle asielmigranten die in de tweede helft van de jaren negentig in Nederland bescherming kregen, keerde binnen vijftien tot twintig jaar terug naar het herkomstland (Leerkes en De Hoon, 2019). De meesten bleven of vertrokken naar een ander Europees land.

Terugkeer is met name laag onder migranten uit niet-Europese landen

EU-lidstaten vaardigen ongeveer vijf keer zoveel terugkeerbesluiten uit aan afgewezen asielzoekers en andere irreguliere migranten als er mensen aantoonbaar terugkeren (European Court of Auditors, 2021). Terugkeer is met name laag onder migranten uit niet-Europese landen waar de omstandigheden ongunstig zijn – en waar Europese overheden vaak minder sterke relaties mee hebben.

Expectation trap

Deze kloof tussen politieke verwachtingen en empirische realiteit wijst op wat je een expectation trap zou kunnen noemen: een situatie waarin overheden niveaus van migratiecontrole beloven die zij in de praktijk niet kunnen waarmaken.

Ook recente hervormingen van het Europese migratiebeleid moeten in dat licht worden bezien. De nieuwe Terugkeerverordening en het aankomende Migratiepact zijn bedoeld om meer controle te krijgen op irreguliere migratie. Ze voorzien in strengere terugkeerprocedures, ruimere mogelijkheden voor detentie en nieuwe vormen van grensprocedures, waarbij asielzoekers uit landen met lage inwilligingspercentages aan de buitengrenzen in ‘gecontroleerde faciliteiten’ kunnen worden vastgehouden terwijl hun aanvraag versneld wordt behandeld.

De politieke logica is duidelijk: regeringen willen laten zien dat ze de controle herwinnen na jaren van politieke druk, met name vanuit de (extreem-)rechterkant van het politieke spectrum.

Maar migratiebeleid kan niet alleen steunen op gespierde taal en dwang

Maar migratiebeleid kan niet alleen steunen op gespierde taal en dwang. Het is ook afhankelijk van samenwerking. Migranten moeten meewerken aan terugkeer, en landen van herkomst moeten bereid zijn hun onderdanen weer toe te laten. Zonder die samenwerking blijven veel terugkeerbesluiten een papieren werkelijkheid.

De EU-lidstaten blijven, zowel individueel als gezamenlijk, sterk afhankelijk van samenwerking met landen buiten Europa. Nieuwe instrumenten, zoals het omstreden idee van ‘return hubs’ in derde landen, veranderen daar weinig aan.

Beperkte invloed strenger beleid

Tegelijkertijd worden asielmigratiestromen – zowel bij vertrek als bij eventuele terugkeer – voor een belangrijk deel bepaald door factoren zoals oorlog, politieke instabiliteit en sociale netwerken (Hatton, 2009; Sinnige, Cleton en Leerkes 2025). Strenger beleid heeft slechts beperkte invloed op die onderliggende dynamiek.

In sommige gevallen kan een sterke nadruk op repressie zelfs averechts werken

In sommige gevallen kan een sterke nadruk op repressie zelfs averechts werken. Migranten die vrezen voor detentie kunnen uit beeld verdwijnen, wat toezicht bemoeilijkt. En landen van herkomst kunnen minder geneigd zijn samen te werken als zij het Europese beleid als onrechtvaardig of onevenwichtig ervaren.

Juist die percepties van rechtvaardigheid en partnerschap zijn van groot belang. Landen van herkomst en transit zijn vaak kritisch op gedwongen terugkeer, maar staan relatief meer open voor vormen van vrijwillige terugkeer. Onderzoek suggereert dat dergelijke percepties van legitimiteit een belangrijke rol spelen in de bereidheid tot samenwerking (zie bijvoorbeeld Rausis en Lavenex, 2025). Het is daarom opmerkelijk dat deze landen nauwelijks betrokken werden bij de vormgeving van de nieuwe Europese regels, terwijl hun medewerking cruciaal is voor de uitvoering.

Ook binnen de EU zelf is samenwerking geen vanzelfsprekendheid. Het Migratiepact gaat ervan uit dat landen aan de buitengrenzen opvang en procedures organiseren, terwijl andere lidstaten bijdragen via herplaatsing of financiële steun. In hoeverre die solidariteit in de praktijk tot stand komt, is onzeker.

Als hervormingen de beloofde controle niet opleveren, kan de frustratie verder toenemen

Er is dan ook een reëel risico dat landen aan de zuid- en oostgrenzen van de EU een onevenredig groot deel van de verantwoordelijkheid gaan dragen, zowel voor opvang als voor terugkeer. Als zij het systeem als oneerlijk ervaren, kan het politieke draagvlak snel afnemen en komt de werking van het hele systeem onder druk te staan.

Frustratie

Als deze hervormingen de beloofde controle uiteindelijk niet opleveren, kan de frustratie verder toenemen en kunnen de politieke gevolgen aanzienlijk zijn. De druk zal groeien om het asiel- en migratiebeleid nog verder te verharden. Sommige politieke actoren zullen zelfs het recht op asiel ter discussie stellen.

Daar wordt de expectation trap echt gevaarlijk. Het recht op asiel is stevig verankerd in internationale verdragen en Europees recht en kan niet eenvoudig worden afgeschaft. Wanneer politieke verwachtingen botsen met juridische realiteiten, dreigt de schuld te worden gelegd bij rechters en andere instituties die de rechtsstaat bewaken.

Zo kan frustratie over migratiebeleid overslaan naar een bredere legitimiteitscrisis. Als burgers het gevoel krijgen dat democratische instituties niet leveren wat politici beloven – en dat juridische regels slechts in de weg staan – kan het vertrouwen in de rechtsstaat en in de Europese Unie onder druk komen te staan.

Dat betekent niet dat migratiebeleid niet streng mag zijn

Dat betekent niet dat migratiebeleid niet streng mag zijn. Staten hebben het recht – en de verantwoordelijkheid – om migratie te reguleren. Ook sluit het alternatieve benaderingen niet uit, zoals een grotere rol voor hervestiging van vluchtelingen of vormen van community sponsorship.

Maar effectief beleid vraagt wel om een realistisch beeld van wat migratiecontrole kan bereiken.

Politieke eerlijkheid

Dat vraagt ook om politieke eerlijkheid. Europese leiders zouden duidelijker moeten zijn over de grenzen van migratiecontrole – niet alleen omdat handhaving beperkingen kent, maar ook omdat migratiebeleid altijd verschillende belangen moet dienen: bescherming van vluchtelingen, economische belangen, internationale samenwerking en binnenlandse politieke druk.

In dat licht is de huidige Europese focus opvallend eenzijdig. In een periode van toenemende vergrijzing en arbeidskrapte in veel sectoren is de sterke nadruk op handhaving en terugkeer moeilijk te rechtvaardigen. Migratie is niet alleen een probleem dat moet worden beheerst, maar ook een structureel kenmerk van welvarende samenlevingen – en in veel gevallen onderdeel van de oplossing.

Evenwichtsoefening

Migratiebeleid is een evenwichtsoefening. Het moet handhaving combineren met procedurele rechtvaardigheid, nationale belangen met internationale samenwerking, en controle met de rechtsstaat.

Meer aandacht voor de legitimiteit van het migratiebeleid is geen luxe, maar noodzaak

In dat delicate evenwicht is meer aandacht voor de legitimiteit van het migratiebeleid – waarbij oog is voor de perspectieven van burgers én niet-burgers, van autoriteiten én migranten – geen luxe, maar noodzaak.

Als Europa die les negeert, zullen ferme taal en strengere maatregelen mogelijk niet leiden tot meer controle – maar juist tot minder vertrouwen in de instituties die dat beleid moeten dragen.

 

Over de auteurs

Arjen Leerkes is hoogleraar Migratie, Veiligheid en Sociale Cohesie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en senior-onderzoeker bij het WODC. Hij leidt het Horizon Europe FAiR-project naar de effectiviteit en legitimiteit van Europees terugkeerbeleid.

Maurizio Ambrosini is hoogleraar Sociologie van Migratie aan de Universiteit van Milaan. Zijn onderzoek richt zich op irreguliere migratie, migrantarbeid en migratiegovernance in Europa.

Sandra Lavenex is hoogleraar Europese en Internationale Politiek aan de Universiteit van Genève. Haar onderzoek richt zich op Europees migratiebeleid, externalisering en internationale samenwerking op het gebied van migratie.

 

Foto: Idlib, Idlib Governorate, Syria, via Pexels.

 

Referenties

European Court of Auditors. (2021). EU readmission cooperation with third countries: Relevant actions yielded limited results (Special Report No. 17/2021).

Hatton, T. J. (2009). The rise and fall of asylum: What happened and why?. The Economic Journal, 119(535), F183-F213.

Leerkes, A., Hoon, M. D., & Damen, R. (2019). Blijven vergunninghouders in Nederland?  Patronen en determinanten van vervolgmigratie en remigratie onder asielmigranten, cohort 1995-1999, Den Haag: WODC/SCP.

Rausis, F. & Lavenex, S. (2025) Comparative case study analysis of intergovernmental return frameworks. FAiR_D3.2.4_comparative case study analysis of IRFs_deliverable

Sinnige, M., Cleton, L., & Leerkes, A. (2025). Determinants of enforced return: a quantitative analysis of the Spectrum of (in) voluntariness among rejected asylum seekers in The Netherlands. Population, Space and Place, 31(2), e2886.