Een belangrijke doelstelling binnen het inburgeringsbeleid is dat inburgeraars het leren van de Nederlandse taal combineren met participatie. Onderzoekers uit Rotterdam constateren dat de uitvoering van deze 'dualiteit’ complex is en dat de verwachte positieve gevolgen soms uitblijven.

De Wet inburgering (Wi2021) is sinds 1 januari 2022 van kracht. Onderzoekers van de Erasmus Universiteit (EUR) en de gemeentelijke afdeling Onderzoek en Business Intelligence (OBI) evalueren de uitvoering van het inburgeringsbeleid in Rotterdam. In de onlangs gepubliceerde derde studie is verdiepend onderzoek gedaan naar de werking van dualiteit (Damen et al., 2026). De wet veronderstelt positieve gevolgen van dualiteit: participeren en de taal leren versterken elkaar en dragen zo bij aan het inburgeringsproces. Een belangrijke uitkomst van het onderzoek is echter dat deze positieve gevolgen zich in de praktijk niet altijd voordoen.

Geen duidelijke beleidsdoelstelling

Er blijken verschillende ideeën te bestaan over de betekenis van het begrip dualiteit (Damen et al., 2023; 2024; 2026). Professionals op landelijk beleidsniveau spreken van dualiteit wanneer taal leren en participeren geïntegreerd plaatsvinden. Op gemeentelijk beleidsniveau ziet men dit als ideaal, maar stelt men tegelijkertijd vast dat deze vorm van dualiteit lastig haalbaar is. Dualiteit betekent in de praktijk vooral dat taal leren en participeren naast elkaar bestaan.

De Inburgeringswet en de Participatiewet hebben tot op zekere hoogte strijdige uitgangspunten

Dat een duidelijke beleidsdoelstelling rondom dualiteit ontbreekt zien we terug in de uitvoering, waar professionals verschillend prioriteit geven aan inburgeren en participeren. Zij hebben te maken met zowel de Inburgeringswet als de Participatiewet, die tot op zekere hoogte strijdige uitgangspunten hebben: focus op het afronden van de inburgering versus focus op het vinden van betaald werk. Bij gebrek aan sturing vanuit het landelijke beleid (zie ook: Algemene Rekenkamer, 2026) is het belangrijk dat er op lokaal niveau wel handvatten zijn voor het combineren van taal leren en participeren.

Taal leren én participatie

In het Rotterdamse inburgeringsbeleid worden tal van interventies ingezet om participatie binnen en naast de inburgering te faciliteren. Dit zijn wettelijke interventies, zoals de begeleiding door de gemeenten, het participatieverklaringstraject (PVT) en de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP). Daarnaast zijn er bovenwettelijke instrumenten ingezet die dienen als extra boost om deelnemers naar participatie te begeleiden. Zo heeft de gemeente Rotterdam een programma Statushouders aan het Werk en arbeidstoeleiders voor gezinsmigranten. Deze interventies zijn er met name op gericht om inburgeraars aan het werk te krijgen: ze faciliteren daarmee vooral taal leren en participeren naast elkaar.

Geïntegreerde trajecten zijn vaak kleinschalig en in pilotvorm

De meeste voordelen worden verwacht van trajecten waar werk en taal leren op elkaar zijn afgestemd. Het daadwerkelijk met elkaar verbinden van taal en participatie in zogenoemde leerwerktrajecten is complex en vraagt intensieve commitment van gemeenten, werkgevers en inburgeraars. Duale trajecten waarin taal leren en participeren geïntegreerd plaatsvinden zijn vaak kleinschalig en in pilotvorm. Vanwege de kosten en intensieve aanpak zijn ze vaak moeilijk op te schalen. Het beeld is dat er door een structureel tekort aan tijd en middelen onvoldoende ruimte is om dualiteit echt goed vorm te kunnen geven.

Flexibiliteit en maatwerk nodig

Niet alleen de beschikbare tijd en middelen in de uitvoering zijn van invloed op de werking van dualiteit. Ook individuele kenmerken van inburgeraars spelen een rol. De wensen en mogelijkheden om taal leren en participeren te combineren verschillen sterk. Dit hangt samen met aspiraties en persoonskenmerken. Bovendien zijn inburgeraars afhankelijk van flexibiliteit van de taalschool en werkgever om taal leren en participatie naast elkaar of geïntegreerd mogelijk te maken.

Statushouders werken niet altijd in werkomgevingen waar Nederlands de voertaal is

Eerder onderzoek laat zien dat de vormgeving van dualiteit in de inburgering niet eenvoudig is en niet altijd tot de beoogde resultaten leidt (Razenberg et al., 2022; Zwanepol et al., 2022; Frissen et al. 2023; De Gruijter et al., 2024). Het Rotterdamse onderzoek bevestigt deze bevindingen. We zien dat de veronderstelde gunstige gevolgen van dualiteit voor het inburgeringsproces, zoals de bijdrage aan taalverwerving, sociale contacten en gevoelens van belonging, ook afhankelijk zijn van verschillende (werk)contextfactoren. Van de statushouders die aan het werk zijn, werkt een groot deel in banen aan de onderkant van de arbeidsmarkt, waar gemiddeld weinig leer- en loopbaanmogelijkheden zijn en waar de voertaal niet altijd Nederlands is (Damen et al., 2024; Algemene Rekenkamer, 2026). In zulke contexten draagt participeren niet vanzelfsprekend bij aan het inburgeringsproces. Bovendien kan de combinatie van taal leren en participeren voor inburgeraars extra druk opleveren, met als risico dat de voortgang in de inburgering in het gedrang komt.

Aanbevelingen voor beleid

Om ervoor te zorgen dat dualiteit sterker gestalte krijgt, is het van belang dat de gemeente concreet omschrijft wat ze onder dualiteit verstaat en dat ze daar de uitvoering op afstemt. Bij  inburgeraars bestaat een grote behoefte aan het leren en oefenen van de taal in de praktijk.

Een aanvullende ‘B1-route dualiteit’ kan een samenhangend pakket van taal leren en participeren bieden

Een aanvullende ‘B1-route dualiteit’ zou hieraan  tegemoet kunnen komen door een samenhangend pakket van taal leren en participeren te bieden. Voor gezinsmigranten valt te denken aan een optionele participatiecomponent in zowel de B1- als Z-route. Beide voorstellen vergen inspanningen van het Rijk en gemeenten. Inburgeraars maken daarnaast volop gebruik van het diverse aanbod van maatschappelijke organisaties om de Nederlandse taal en maatschappij in de praktijk te leren kennen en om te slagen op de arbeidsmarkt. De gemeente zou, nog meer dan zij al doet, kunnen verwijzen naar dergelijke organisaties.

Uit dit en ander onderzoek (Damen et al., 2024; Witvliet, 2026; Frissen et al., 2023) blijkt keer op keer hoe divers de groep inburgeraars is. Het is belangrijk om daar de mogelijkheden voor taal leren en participeren op aan te passen. Een grotere diversiteit aan leerwerktrajecten, op verschillende niveaus en sectoren, zou hiervoor een stap in de goede richting kunnen zijn. Daarnaast laat het Rotterdamse onderzoek zien dat inburgeraars de voorkeur geven aan een langetermijnperspectief, met een plan in de richting van een wensberoep. In dat plan kan meer aandacht komen voor wat inburgeraars zelf willen en kunnen. Een afweging kan zijn dat laaggekwalificeerd werk onderdeel van de route naar een wensberoep zou kunnen zijn. Inburgeraars in dergelijke banen zouden idealiter ook voordelen krijgen in hun inburgeringstraject, bijvoorbeeld in de vorm van vrijstellingen en verlenging van de inburgeringstermijn. Op die manier kan de combinatie van taal leren en participatie daadwerkelijk tot successen leiden.

Roxy Damen, Jaco Dagevos en Meghan Rens zijn verbonden aan de Erasmus Universiteit. Alex Hekelaar, Frans Moors en Anita Watzeels zijn werkzaam bij OBI. Allen maken deel uit van het projectteam dat onderzoek doet naar de uitvoering en effectiviteit van het inburgeringsbeleid in Rotterdam.

 

Foto: ILO Asia-Pacific (Flickr Creative Commons)