Het is dinsdagmiddag. Twaalf professionals - beleidsadviseurs, sociaal werkers en een gemeentelijk coördinator - komen samen voor een ‘definitieve besluitvormingsbijeenkomst’ over een buurtondersteuningsprogramma. Twee uur later, er is geen enkel besluit genomen, vertrekken de deelnemers met een nieuwe agenda voor de volgende vergadering.
Niemand verantwoordelijk
De Nederlandse consensuscultuur is waardevol. Ze produceert legitimiteit, inclusie en democratische verantwoording. Of zoals de directeur van een grote organisatie het zei: ‘We betrekken alle eenheden bij de te nemen beslissingen.’
Iedereen is betrokken, maar niemand is verantwoordelijk
Inclusie is een van de dingen die in de Nederlandse publieke sector goed voor elkaar is. Maar leidt diezelfde inclusie ook tot beslissingen? Die vraag stond centraal in mijn onderzoek naar besluitvorming in het openbaar bestuur. [i]
In negen diepte-interviews met experts zocht ik naar het antwoord.
Wat uit de vraaggesprekken met mijn respondenten naar voren komt, is een patroon dat een van hen als volgt beschrijft: ‘Iedereen is betrokken, maar niemand is verantwoordelijk.’ Dit patroon zie je terug in elk domein. Waar het vaak aan ontbreekt is leiderschap. Dan hebben het we niet over een geïsoleerde autoriteit, maar over een leiderschap dat voortdurend terugkoppeling krijgt vanuit het systeem. Een leiderschap dat begrijpt welke reacties het ontvangt, waar problemen zich voordoen, wat werkt en wat niet werkt.
Punt is dat beslissingen in de consensuscultuur vaak lang uitblijven
Het feedbackmechanisme is buitengewoon belangrijk. Het helpt het leiderschap om realistisch bij te sturen. Punt evenwel is dat beslissingen in de consensuscultuur vaak lang uitblijven. Dat laatste is niet zonder gevolgen, aldus een governance-adviseur werkzaam in de ngo-sector. ‘Er gaat veel geld verloren in het planningsgedeelte, veel meer dan in de uitvoering.’
Falend leiderschap
Voor het vervolg van mijn onderzoek bracht ik vijf senior-practitioners samen uit governance, diplomatie, executive coaching en organisatieontwikkeling. Aan hen de vraag of verlamming van de besluitvorming te wijten is aan falend leiderschap of aan systemische fouten.
Het falen van leiderschap doet zich vooral voor bij het ontwerpen, niet in de uitvoering
Alle respondenten wijzen falend leiderschap aan als oorzaak voor de paralyse van de besluitvorming. Systemen zijn tenslotte menselijke ontwerpen waarvan leiders bepalen of ze al dan niet worden gebruikt. Als het systeem geen beslissingen produceert, is dat toe te rekenen aan het ontwerp en uiteindelijk aan het leiderschap.
Het falen van leiderschap doet zich vooral voor bij het ontwerpen, niet in de uitvoering. Wie werkt in het sociaal domein herkent dat. Denk bijvoorbeeld aan Wmo-overleggen waarin vijf organisaties aanschuiven, elk met hun eigen mandaat over een eigen stukje van het probleem. Of bewonersbijeenkomsten waar buurtbewoners hun zorgen delen, vragen stellen en suggesties doen en drie maanden later nog steeds wachten op terugkoppeling.
Berucht zijn de samenwerkingsverbanden tussen gemeenten, zorgaanbieders, welzijnsorganisaties en woningcorporaties die kwartaal na kwartaal bijeenkomen, actielijsten produceren en geen stap verder komen.
Verkeerde start
De impasse in de besluitvorming is geen kwestie van kwade wil. Ze ontstaat niet omdat de mensen aan tafel verkeerde intenties zouden hebben. Het grote manco is veeleer dat niemand aan het begin van het besluitvormingsproces heeft bepaald wie uiteindelijk de knoop doorhakt, wanneer de inbreng wordt afgesloten en wat er moet gebeuren als partijen geen overeenstemming bereiken.
Er is steeds meer overleg voor afbakening en afstemming
Emeritus-hoogleraar Innovatie van rechtssystemen Maurits Barendrecht schreef eerder op deze site dat de uitvoerende pijler van onze rechtsorde sterk verkokerd is. Er is steeds meer overleg voor afbakening en afstemming. Een van de gevolgen is dat burgers van loket naar loket worden gestuurd.
Wat Barendrecht zegt over de rechtsorde, telkens meer overleg, en oplossingen die (lang) uitblijven, zie je ook bij besluitvormingsprocessen in andere domeinen. Aan dit alles ligt ten grondslag dat aan het begin van het proces niet is bepaald wie de probleemeigenaar is, wanneer besluiten worden genomen en wat het eindpunt is.
Vermomde improvisatie
Het ontwerpprobleem is overigens niet een exclusief Nederlands probleem. Ook elders worden overlegprocessen rond inclusie opgebouwd. En denken beleidsmakers na over wie gehoord moet worden, welke stakeholders vertegenwoordigd moeten zijn en welke belangen afgewogen moeten worden. Maar ook buiten ons land wordt te weinig aandacht geschonken aan de fase ná het overleg.
Dit is geen governance, maar improvisatie vermomd als proces
Bij het ontwerpen van systemen wordt vrijwel nooit rekening gehouden met de vraag wie beslist wanneer de inbreng sluit en wie bepaalt wat er moet gebeuren als geen overeenstemming is bereikt. Dat gebeurt meestal ad hoc. Het wordt overgelaten aan de omstandigheden, aan de hiërarchie of aan degene die toevallig nog energie heeft om een beslissing te forceren. Dit is geen governance, maar improvisatie vermomd als proces.
Agendapunt 1
De Nederlandse consensuscultuur is absoluut niet verkeerd. De vraag is wel of overleg er is om participatie te bevorderen of om tot besluit te komen.
We weten hoe we een goed overleg moeten opzetten. We stellen een agenda op, nodigen de juiste mensen uit en zorgen ervoor dat elke stem wordt gehoord. Wat we nog niet hebben geleerd te ontwerpen, is wat er na het overleg komt, de besluitvorming.
Elk bestuurlijk systeem, van Holacracy’s Integratieve Besluitvorming tot de meest participatieve processen in de publieke sector, stuit uiteindelijk op dezelfde vraag: wie bepaalt wanneer de consultatie voorbij is en het tijd is om knopen door te hakken. Die vraag wordt zelden gesteld, hoewel het bovenaan elke agenda zou moeten staan.
Een zorgvuldig ontworpen overleg verdient een minstens zo zorgvuldige ontworpen besluitvorming. Dus waar wachten we nog op?
Ambreen Fatima is oprichter van Legitmov, een governance en strategieadviesbureau in Den Haag. Zij deed onderzoek naar structurele besluitvormingsparalyse in het Nederlandse openbaar bestuur.
[i] Fatima, A. (2026). Navigating the Polder Paralysis Paradox: A Sequential Decision Navigation Framework for Timely and Legitimate Decision-Making in the Dutch Public Sector. Executive MBA Capstone Research, Vrije Universiteit Amsterdam.
Foto: Vlada Karpovich via Pexels.com