‘Eenvoudige gedragingen, zoals scholieren begroeten, hebben grote impact’, viel onlangs te lezen in Mediator, het magazine van ZonMw. Onderzoekers selecteerden vmbo-scholen in Rotterdamse achterstandswijken waar de mentale weerbaarheid van leerlingen gunstig afstak bij vergelijkbare scholen. Uit een nadere verkenning bleek dat op deze scholen leerlingen bij binnenkomst werden begroet door de conciërge en dat ze op hun verjaardag een kaartje ontvingen van de school. Het is een mooie illustratie van mixed methods onderzoek dat laat zien hoe beleid gestalte krijgt op het kleinste alledaagse niveau van beleidsuitvoering.
Dat allerlaagste niveau wordt nog te vaak overgeslagen in de huidige onderzoeken naar de transitie van de verzorgingsstaat. Het ultieme decentralisatieniveau – de dagelijkse activiteiten in de wijkteams, maar ook de dagelijkse interacties tussen professionals en vrijwilligers – blijft nog te veel onder de radar, zoals Saskia Keuzenkamp hier al analyseerde. Er gaat ook relatief weinig onderzoeksgeld naartoe.
De eigenlijke uitvoering van beleid blijft buiten beeld
De onderzoeksagenda is gevuld met enerzijds zeer praktische vragen (wat werkt en wat werkt niet) en anderzijds met grote fundamentele vragen. Leidt decentralisatie tot ongelijke behandeling van gelijke gevallen? Volgt het beleid nieuwe trends in de samenleving of is het beleid sterk sturend naar burgers? Zullen de nieuwe decentrale netwerken van lokale beleidsmakers, stakeholders en burgerinitiatieven alles werkelijk effectiever en beter oplossen dan voorheen? En recentelijk verkenden Evelien Tonkens en anderen de vraag of de doe-democratie de traditionele gemeentepolitiek depolitiseert.
We zijn dus vooral op zoek naar de grote trends en naar de ideaaltypische manier van werken. Al deze vragen zijn belangrijk, maar laten de eigenlijke uitvoering en invulling van het beleid op de werkvloer grotendeels buiten beeld. In de meeste studies over de impact van decentralisaties in de zorg en doe-democratie in de wijken komt wat mensen dagelijks daadwerkelijk doen maar heel summier aan bod. En wanneer handelen als onderwerp wel centraal staat, gaat het toch vaak weer om de beginselkwesties: wat zijn de juiste handelingsprincipes, wat moeten we doen tegen handelingsverlegenheid?
Beleidsdoelen zijn ambigu
De beleidsimpact van alledaagse kleine handelingen van professionals is voor het eerst tot onderzoeksthema gemaakt door Michael Lipsky in zijn studie Street-level Bureaucracy (1980). Hij benadrukte dat beleid veel beoordelingsruimte overlaat aan uitvoerende publieke dienstverleners. Beleidsdoelen zijn ambigu en algemeen en moeten telkens vertaald worden naar situaties. Dit vraagt om street level policy making. Lipsky voegde daar een allocatieprobleem aan toe. De uitvoerders die hij observeerde hadden beperkte tijd en middelen om het beleid te realiseren. Die schaarste leidt tot keuzedilemma’s en stress. Om die stress te reduceren kiezen uitvoerders voor bepaalde copingstrategieën zoals zelf een probleem proberen op te lossen, nieuwe routines ontwikkelen, anderen de schuld geven van de situatie et cetera.
Lipsky’s werk heeft sindsdien geregeld navolging gekregen. Zijn studie opende een nieuw veld van analyse, maar kadreerde dat ook sterk. Het accent ligt op stress als bron van kleine beleidsaanpassingen door individuele professionals. Studies richten zich dan al snel op vragen als welke strategieën uiteenlopende professionals hanteren bij veeleisende cliënten, bij baanonzekerheid. De benadering van Lipsky knelt echter als we willen kijken naar aanpassingen die uitvoerenden al dan niet bewust aanbrengen in nieuw of gewijzigd beleid of als we het collectief gedrag op de werkvloer, zoals in sociale wijkteams, in kaart willen brengen. Die beperkingen zijn te ondervangen met het concept microbeleid.
Kleine gedragingen kunnen grote effecten hebben
De veronderstelling bij micro politics (Willner, 2011) is dat beleid niet volledig wordt bepaald vanuit een hiërarchie of vanuit organisationele doelen. Net als Lipsky onderstrepen onderzoekers dat dergelijk ‘macrobeleid’ beoordelingsruimte overlaat aan de uitvoering. Die agency van uitvoerenden, oftewel hun microbeleid, kan vervolgens op meerdere manieren worden onderzocht. Er kan ingezoomd worden op strategisch gedrag van uitvoerenden: bewuste aanpassingen in het beleid die worden ingegeven door andere waarden of door meer heimelijke bedoelingen. Er kan ook meer contextueel worden gekeken hoe individuen of teams gaandeweg hun routines, interpretaties, praktijken en gewoontes aanpassen en zo via tacit knowledge beleid bijsturen. Dat kleine gedragingen een groot effect kunnen hebben, laat het voorbeeld van de vmbo-scholen zien. Kortom, onderzoek naar microbeleid gaat na hoe door bewuste tot bijna onbewuste processen op microniveau macrobeleid wordt beïnvloed. Beïnvloeding die zowel verandering (‘actualisering’) kan inhouden als stabilisering. Het sluit daarmee nauw aan op het werk van Anthony Giddens en zijn nadruk op de wederkerigheid tussen structure en agency. Alledaagse strategieën staan dus niet apart van beleid, zoals Beijer en anderen betogen, maar staan ermee in voortdurende interactie.
Deze tijd van grote veranderingen met een nadruk in het macrobeleid op ‘ruimte voor de professional’ en ‘pragmatisch maatwerk’ vraagt bij uitstek om onderzoek naar het dagelijkse microbeleid van die frontlijnprofessionals. Hoe gaan ze dag in dag uit om met de opdracht om mensen meer zelfredzaam te maken? Hoe denken en handelen ze ten aanzien van de sociale netwerken van gezinnen met meervoudige problemen? De opdracht is om via interviews, etnografie, documentanalyses en mixed methods inzicht te verkrijgen in hun strategieën en handelingsrepertoires. En niet alleen best practices zijn daarbij relevant om te bestuderen, maar juist ook gemiddelde of minder geslaagde praktijken.
Nieuw te bestuderen: partners in de civil society
Tegelijkertijd dienen zich nieuwe vormen van te bestuderen microbeleid aan door het toenemende beroep van beleidsmakers op derden zoals non-profitorganisaties, burgerinitiatieven en vrijwilligers. De terugtredende overheid stelt bij allerlei sociale problemen een community-aanpak voor en wil bouwen en vertrouwen op initiatiefrijke partners in de civil society. Het gaat om meepraten (in denktanks en field labs) en zeker ook om meedoen in de doe-democratie. Hoe in de zogenoemde ‘derde sector’ op het laagste niveau met deze meedoen-oproep wordt omgegaan, is ook relevant om te verkennen. Wie microbeleid in kaart wil brengen dient dus ook de bewuste en onbewuste alledaagse street level policies van informele actoren te bestuderen (vgl. Kim, 2013).
Waarbij meteen in het oog springt dat deze betrokken derden in vergelijking met professionals een aanzienlijk grotere ruimte hebben voor een eigen beoordeling van beleid en voor bewust en onbewust ‘afwijkend’ handelen. In vergelijking met professionals zal het microbeleid in de derde sector dus nog minder voorspelbaar zijn. De bewuste en onbewuste alledaagse strategieën over en weer tussen professionals en deze informele preferred partners zijn vervolgens vanzelfsprekend ook een belangrijk studieobject voor onderzoek naar microbeleid.
Pleidooi voor groot en klein onderzoek
Keuzenkamp benadrukt in haar bijdrage het belang van onderzoek naar alledaags beleid, maar zet tegelijkertijd vraagtekens bij kleinschalig (evaluatie)onderzoek. Gemeenten moeten volgens haar de onderzoeksopdrachten bundelen. Ik zou willen pleiten voor een benadering van mixed methods: een combinatie van groot en klein onderzoek. Wie de decentralisaties in het sociale domein wil bestuderen kan niet om grote debatten, grote kwesties en grootschalig effectonderzoek heen. Tegelijkertijd is het onontbeerlijk om ook in te zetten op kleinschalig verkennend of verklarend onderzoek dat het microbeleid van professionals en derden in kaart brengt.
Lex Veldboer is senior onderzoeker bij het Amsterdams Kenniscentrum voor Maatschappelijke Innovatie en is verbonden aan het lectoraat Outreachend Werken en Innoveren van de Hogeschool van Amsterdam.