Wie het debat over de Nationale Politie nauwlettend volgt, kan niet anders dan concluderen dan dat het niveau bedroevend laag is. Het valt nog het best te vergelijken met het gekakel in een kippenhok. Vakbonden kakelen dat ze een realistisch plan van aanpak met heldere doelen en een duidelijk tijdpad missen, politici zijn bang dat de reorganisatie meer geld en meer tijd kost, agenten vragen aandacht voor het hoge ziekteverzuim onder hun collega’s en wetenschappers waarschuwen dat het vertrouwen op de werkvloer in de leiding van de politie laag is. Over fundamentele zaken, bijvoorbeeld de wijze waarop veiligheid in Nederland moet worden gehandhaafd, wordt niet gesproken. Dat is opvallend omdat de geschiedenis van de Nederlandse politie bewijst dat ingrijpende veranderingen in haar organisatie altijd samen zijn gegaan met een inhoudelijke discussie over de taak van de politie.
Politie moet meer doen wet handhaven
Geen enkel rapport heeft zoveel invloed gehad op het politiewerk en burgers als ‘Politie in verandering’ (1977). Het rapport was een antwoord op de ingrijpende sociale en culturele veranderingen in de jaren 1960 in de Nederlandse samenleving. Door democratisering en individualisering was de hiërarchische status van autoriteiten minder vanzelfsprekend geworden en was een andere visie nodig op de functie van de politie en op de manier hoe ze die nieuwe functie moest invullen.
In het rapport wordt gesteld dat de politie een veel actievere rol moet vervullen dan alleen de wet handhaven. De politie diende volgens de opstellers van het rapport haar optreden voortaan af te stemmen op de behoeften en opvattingen op wijkniveau. Veiligheid kon namelijk niet van bovenaf worden afgedwongen, via alléén repressieve maatregelen. De politie moest juist proberen aansluiting te zoeken bij de dynamiek die het veiligheidsvraagstuk van onderaf vorm geeft. In de woorden van voormalig korpschef Ries Straver, één van de opstellers: ‘De echte oplossing voor problemen en conflicten ligt niet bij de politie zèlf’.
Spierballentaal maakt duidelijk dat dagen van Tolerant Nederland geteld zijn
Vanaf eind jaren 1990 komt die opvatting onder druk te staan. Door stijgende criminaliteitscijfers en een zakelijker probleembenadering verschuift de maatschappelijke rol van de politie geleidelijk naar de achtergrond. De politierapporten in het nieuwe millennium spreken over ‘een sterker optredende overheid, voornamelijk in de vorm van een politie die sterker norm handhavend optreedt’ - zie: ‘Tegenhouden troef’ -en een tijdgeest die ‘normhandhaving ademt door repressie’, volgens ‘Politie in ontwikkeling’.
In het nieuwe veiligheidsbeleid wordt het begrip veiligheid synoniem met het bestrijden van onveiligheid door verbieden, afschrikken en beboeten. Theorieën die een verharding van de norm- en rechtshandhaving met zich meebrengen, bijvoorbeeld ‘broken windows’ en varianten hierop als ‘zero tolerance’, vinden veel steun. Dit alles komt tot uiting in een negatieve retoriek van het gevoerde veiligheidsbeleid: spierballentaal, doorspekt met termen als ‘bestrijden’, ‘bevechten’, ‘tegenhouden’ en ‘aanpakken’, die duidelijk moet maken dat de dagen van het tolerante Nederland voorbij zijn en dat er geen weg meer terug is.
De strijd tegen onveiligheid en haar paradoxen
Het accent op het bestrijden van onveiligheid leidt tot tal van paradoxen. Zo loopt de sterk bestraffende toon van het veiligheidsbeleid uit pas met de feitelijke verbetering van de veiligheid in Nederland. In 2014 bijvoorbeeld daalde de geregistreerde criminaliteit met 8 procent ten opzichte van 2013. Dat is de sterkste daling van de afgelopen tien jaar. Dat roept de vraag op waarom er steeds meer geld wordt uitgegeven aan maatregelen als cameratoezicht, preventief fouilleren en ‘zero tolerance’ die niet alleen duur zijn, maar in werkelijkheid ook weinig effect sorteren.
Tegelijkertijd wordt het oordeel van burgers over het functioneren van de politie niet positiever. Zo laat de Nederlandse Veiligheidsmonitor zien dat burgers gemiddeld een negatief oordeel vellen over de voor hen zichtbare politie in hun eigen buurt. Ook in andere landen, bijvoorbeeld Engeland en Wales, is de waardering van burgers over de politie in hun directe omgeving al decennia laag.
Tot slot voelen burgers zich niet altijd zó veilig als men op basis van objectieve cijfers zou mogen verwachten. Er blijft een discrepantie tussen de beleefde veiligheid en de objectieve veiligheid. In 2014 voelde ruim een op de drie personen (36 procent) zich wel eens onveilig. Oorzaken hiervoor worden onder meer gezocht in de sociaal-culturele context. Zo hebben de continue berichtgeving in de media over onveiligheid en maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de individualisering, globalisering en informatisering van de samenleving, een negatieve invloed op de mate waarin burgers bang zijn slachtoffer te worden van een misdrijf.
Positieve veiligheid of het verlangen naar onderlinge verbondenheid
Individualisering, globalisering, informatisering; het zijn slechts enkele van de vele ontwikkelingen die zich de laatste decennia hebben voltrokken. Hoe verschillend deze maatschappelijke veranderingen ook zijn, ze komen overeen met de observatie dat burgers in toenemende mate houvast lijken te missen in een wereld die als uiterst complex en chaotisch wordt ervaren. Burgers voelen zich onzeker en accepteren de resterende onveiligheid in hun omgeving steeds minder – hoewel diezelfde omgeving in termen van bijvoorbeeld de toegenomen levensduur voortdurend veiliger is geworden.
Het gevolg is een sterk verlangen onder burgers naar een nieuwe gemeenschappelijke basis, een sociale cohesie of een andere vorm van onderlinge verbondenheid die kan worden uitgedrukt in lokaal geldende waarden en normen. Dit alles sluit nauw aan bij, wat ik met Ronald van Steden heb aangeduid als, ‘positieve veiligheid’. Wat ik eronder versta is het creëren van veiligheid door positieve gevoelens als verbinding en geborgenheid te versterken.
Vooral onder invloed van het gedachtegoed van de Engelse politiek filosoof Thomas Hobbes (1588-1679) zijn we veiligheid gaan uitleggen in de richting van negatieve gemoedsbewegingen. De natuurtoestand kenmerkte zich volgens Hobbes door een wederzijds wantrouwen tussen mensen. Hij schildert het bestaan in de natuurtoestand af als ‘eenzaam, armoedig, afstotelijk en beestachtig’. Over positieve affecten, bijvoorbeeld liefde, genegenheid en vertrouwen, spreekt Hobbes veel minder of zelfs in het geheel niet.
In scherp contrast met Hobbes stelt de Nederlandse primatoloog Frans de Waal dat het in de natuur niet alleen gaat om strijd en competitie. In ‘The Age of Empathy’ schrijft hij dat samenwerking tussen dieren juist gewenst is en dat altruïsme en empathie diep zijn verankerd in onze evolutionaire processen. Mensen willen zich ergens mee verbonden voelen. Ze willen zich binden aan iets of iemand en zich ergens thuis voelen. Het begrip sociale cohesie neemt hierbij een belangrijke plaats in. Activeren van betrokkenheid van burgers leidt tot een versterking van de sociale cohesie in de woonomgeving.
We moeten niet alleen onkruid wieden, maar ook bloemetjes planten
Uit verschillende studies komt naar voren dat hoe sterker de sociale cohesie is, hoe groter bijvoorbeeld de bereidheid van burgers om aangifte te doen bij de politie.
Wie op deze manier kijkt naar veiligheid, vernauwt het begrip dus niet tot de bescherming tegen gevaar in de zin van het bestrijden van onveiligheid, maar vult het ook in met een positief gevoel van verbondenheid met de omgeving waarin men zich bevindt. Veiligheid hoeft niet louter ‘eng’ of ‘negatief’ te worden begrepen, maar geeft tevens ruimte voor een invulling met meer aandacht voor de betrokkenheid van burgers en gevoelens van solidariteit. Andere begrippen die in dit verband vaak terugkomen, zijn geborgenheid, intimiteit, vertrouwdheid en herbergzaamheid. Vanzelfsprekend liggen de betekenissen van deze begrippen in het verlengde van elkaar. Zo kan een verlies van zekerheid en geborgenheid leiden tot een grotere behoefte aan veiligheid. Maar een overdreven klemtoon op alleen een negatieve invulling van veiligheid houdt het gevaar in dat er onvoldoende zicht is op hoe die andere betekenissen vorm kunnen krijgen. Daarom is het nodig een bredere en positievere kijk te ontwikkelen op veiligheid vanuit de vaststelling dat ‘veiligheid’ vooral negatief wordt ingevuld en zelden positieve kanten van veiligheid als ‘geborgenheid’ en ‘verbondenheid’ worden versterkt.
De vraag naar ‘positieve veiligheid’ is een klassieke vraag, maar opnieuw actueel, mede vanwege het feit dat de beleefde onveiligheid en onvrede van burgers over de politie het gezag en legitimiteit van de overheid onder druk zetten. Politie en politiek houden echter nog steeds vast aan een overwegend negatief veiligheidsbeleid. Dit alles lijkt op een keuzeprobleem tussen ‘negatief’ en ‘positief’. Zo kort door de bocht is het vanzelfsprekend niet. Er is niets mis met het bestrijden van onveiligheid. Maar het bestrijden van onveiligheid is fundamenteel iets anders dan het creëren van veiligheid. Voor het creëren van veiligheid heb je een andere taal nodig en andere instrumenten. Hierin dragen positief menselijke eigenschappen als betrokkenheid en vertrouwen bij aan een veiligere omgeving. Het gaat niet alleen om onkruid wieden, je moet ook af en toe een bloemetje planten.
Marc Schuilenburg is universitair docent verbonden aan de afdeling Strafrecht en Criminologie van de Vrije Universiteit Amsterdam. Zijn nieuwste boek heet The Securitization of Society. Crime, Risk, and Social Order (2015).