Verloedering, overlast en criminaliteit zijn over de laatste decennia uitgegroeid tot zogenaamde wicked problems: problemen met een hoge mate van complexiteit en ambigue veronderstellingen over wat goede oplossingsrichtingen zijn. Meestal is een groot aantal partijen, ook wel als ‘lokale veiligheidsnetwerken’ aangeduid, betrokken bij het zoeken naar deze oplossingsrichtingen. Sommige onderzoekers zijn hier optimistisch over. Zij prijzen de flexibiliteit van netwerken, alsook de kennis en expertise die zij kunnen genereren door dichtbij de alledaagse praktijk te staan. Netwerken worden als prima alternatief gezien voor al te afstandelijke en bureaucratische overheidsorganisaties. Tegelijkertijd heerst er de nodige scepsis. Hoe groot hun slagkracht is in termen van beoogde en gewenste beleidsuitkomsten, hangt in belangrijke mate af van het aantal participanten, of zij elkaar vertrouwen, wat hun politieke, economische en juridische status is, of ze tot een gedeelde visie kunnen komen en of (strijdige) competenties en taakstellingen tot een werkbaar geheel kunnen worden gesmeed
De lokale overheid vervult nog altijd een vitale functie binnen organisatienetwerken, niet in de laatste plaats als het om sociale veiligheid gaat. Het is dus niet verwonderlijk dat er veel belang wordt gehecht aan een sturende overheid. Qua organisatie en coördinatie wordt er steeds meer van gemeenten verwacht. Zij moeten ‘lokale daadkracht’ binnen het netwerk organiseren. Regie is dan het toverwoord. Er ligt op dit moment een wetsvoorstel om die regierol bij gemeenten juridisch verder te verstevigen. Daarmee moet een gefragmenteerde aanpak van (on)veiligheid worden tegengegaan. Niettemin geven commentatoren aan dat gemeenten vaak de ‘zwakste schakel’ van lokale veiligheidsnetwerken zijn. Het lukt gemeenten niet goed om krachten binnen het veiligheidsnetwerk te bundelen.
Casestudy
Om meer helderheid te krijgen over de mate van regie van een gemeente, hebben we een casestudy verricht naar de opzet van een lokaal veiligheidsnetwerk rondom drugs- en alcoholoverlast in Amsterdam. Geïnterviewde vertegenwoordigers van de betrokken organisaties geven aan dat het stadsdeel samen met de politie en de GGD prominent aanwezig zijn binnen het veiligheidsnetwerk. Zij hebben volgens de geïnterviewden veel praktijk- en beleidsinformatie tot hun beschikking, alsmede kennis om problemen aan te pakken. Opvallend is dat de respondenten vooral de GGD en de politie veel expertise en kennis van praktijksituaties toebedelen en niet het stadsdeel Dat valt te verklaren doordat de gemeente voornamelijk in formele vergadercircuits participeert en, in tegenstelling tot de GGD en de politie, niet of zeer beperkt op de werkvloer (‘op straat’) aanwezig is.
De theoretische veronderstelling is dat een centrale positie in het netwerk een vereiste is om op een goede wijze regie te kunnen voeren. Een van de randvoorwaarden hiervoor is de mogelijkheid om in te grijpen, een stok achter de deur te hebben. Van de geïnterviewden geeft niemand aan dat er dergelijke doorzettingsmacht in het netwerk wordt toegepast door de gemeentelijke overheden. Uit de interviews met vertegenwoordigers van betrokken organisaties wordt echter ook duidelijk dat het gebruik van dwangmaatregelen niet wordt gewaardeerd. Partijen beschouwen het veiligheidsnetwerk vooral als een collegiaal samenwerkingsverband. Volgens verscheidene respondenten zijn masseren, stimuleren en plooien de meest gewenste en toegepaste methoden om de betrokken partijen in het netwerk tot medewerking te bewegen.
Werkvloer
Hierbij zij opgemerkt dat, naast formele contacten (als vergaderingen), juist informele contacten (op de werkvloer) geschikt zijn om invloed op andere organisaties uit te oefenen. Op dit vlak neemt het stadsdeel, in tegenstelling tot de GGD en politie, geen solide positie in. Vertegenwoordigers van het stadsdeel zijn vooral bij genotuleerde vergaderingen aanwezig of zij nemen deel in convenanten. Als de gemeente al invloed kan uitoefenen, dan is dat merendeels in de besluitvorming tijdens formele bijeenkomsten. De werkvloer in de wijk blijft voor het grootste gedeelte buiten beeld. Opmerkelijk is verder dat het stadsdeel buiten de top 10 valt in de lijst van organisaties waarin men vertrouwen heeft qua samenwerking. Mogelijk hangt deze bevinding samen met de zwakke positie die het stadsdeel in het informele circuit inneemt. Dit matige vertrouwen in het stadsdeel kan een succesvolle regiefunctie in de weg staan.
Onze sociale netwerkanalyse heeft aangetoond dat het stadsdeel weliswaar een belangrijke positie inneemt in het veiligheidsnetwerk, maar deze centrale rol is niet uniek. Politie en GGD, alsmede hulpverlening en woningbouwcorporaties, bezetten evenzeer prominente posities. Door het ‘drukke midden’ van het veiligheidsnetwerk is er een versnipperde regie ontstaan. Dit is niet per definitie problematisch, want over het algemeen blijken de organisaties redelijk positief over het netwerk te zijn gestemd. Ofschoon een meerderheid van de ondervraagde respondenten te kennen geeft dat regievoering primair de taak van het stadsdeel zou moeten zijn, ontbreekt het de gemeente uiteindelijk aan eenduidig overwicht en mist ze het volle vertrouwen van alle deelnemers – een paradox die ten minste drie verklaringen toelaat.
Verklaring
Ten eerste heeft de gemeente een ingewikkeld takenpakket. Er worden hoge eisen gesteld aan het laten functioneren van ‘integrale veiligheid’ en het voeren van ‘regie’. Een mogelijke tweede oorzaak is dat het stadsdeel voornamelijk op de achtergrond opereert. Het onderzoek toont aan dat het stadsdeel een onvoldoende sterke positie in het informele netwerk inneemt. Dientengevolge, als derde en laatste verklaring, blijkt uit onze casestudy dat er binnen netwerken continu belangentegenstellingen en conflicten bestaan, bijvoorbeeld over het delen van informatie. Dit soort conflicterende belangen heeft negatieve consequenties voor de wederzijdse tevredenheid. Op het punt van regie is er voor het stadsdeel dus een wereld te winnen (of negatiever gesteld: zit het in een lastig pakket), omdat informele betrekkingen zich hoofdzakelijk op de werkvloer afspelen, terwijl gemeentelijke diensten op formele vergadercircuits zijn gericht.
Als de gemeente de ambitie heeft haar invloed in lokale veiligheidsnetwerken te versterken, dan is het aanbevelingswaardig om ambtenaren meer in het dagelijkse werk van de wijk te laten participeren. Hier bevinden zich immers informele contacten om vertrouwen te winnen en praktijkgerichte samenwerkingsverbanden te creëren – een positie die onder meer de politie wel, maar de gemeente niet goed bezet. Als het stadsdeel op dit punt een prominentere voortrekkersrol op zich neemt, zal dat vermoedelijk een positieve uitwerking hebben op de kracht van gemeentelijke regie en daarmee op het functioneren van het veiligheidsnetwerk ter bestrijding van alcohol- en drugsoverlast als geheel.
Jolijn Broekhuizen, Ronald van Steden en Hans Boutellier
Dit is een ingekorte versie van het artikel: ‘Versnipperde regie: de positie van de gemeente in een lokaal veiligheidsnetwerk’, dat verscheen in: Tijdschrift voor Veiligheid 9 (3), 21-33 (themanummer ‘gemeentelijke regie’)