Woningcorporaties, zorginstellingen en scholen hebben afgelopen jaren de aandacht getrokken met onverkwikkelijke incidenten rond zichzelf verrijkende bestuurders en opzichtig wanbeleid. Het zou onterecht zijn die incidenten te beschouwen als hoe het daar in de regel aan toe gaat. Het leeuwendeel van deze organisaties vervult zijn publieke taak vol inzet en bevlogenheid. Tegelijk zijn deze incidenten ontstaan in een bestuurlijke context waarin zij zonder correctie het belang van hun huurders, patiënten en ouders en leerlingen uit het oog konden verliezen.
Het feit dat wij deze organisaties thans ‘maatschappelijke ondernemingen’ plegen te noemen, illustreert in een notendop de verandering die zij hebben ondergaan. Het samenstel van ‘maatschappelijk’ en ‘onderneming’ geeft aan dat het om organisaties gaat die een publieke taak uitvoeren en daarbij te maken hebben met bedrijfsmatige en marktgeoriënteerde mechanismen zoals competitie en de noodzaak om zelf inkomsten te verwerven. Het is naïef te veronderstellen dat met een terugkeer van de maatschappelijke onderneming naar kleinschalige verenigingen die onderwijs, betaalbare huisvesting of minimale zorg leveren de incidenten zullen verdwijnen. Maar enig besef van hun historische wortels helpt wel de vinger op de zere plek te leggen.
De oorsprong van maatschappelijke ondernemingen
Wat nu maatschappelijke onderneming wordt genoemd, vindt vrijwel zonder uitzondering zijn oorsprong in particulier initiatief. Of het nu om scholen, verpleeghuizen of de vroegere woningbouwverenigingen gaat, ze zijn meestal een kleine twee eeuwen geleden opgericht door kerken, de arbeidersbeweging of idealistische rijken. Pas in de tweede helft van de negentiende eeuw ontstaat de politieke overtuiging dat de overheid een taak op deze domeinen heeft te vervullen.
In de decennia die daarop volgen neemt de overheidsbemoeienis op het onderwijs, de zorg en de huisvesting stap voor stap toe. De overheid ontwikkelt zich op de drie velden tot de systeemverantwoordelijke die aanvankelijk nog ruimte laat voor de autonome rol van scholen, zorginstellingen en woningcorporaties. Omdat zij volgens de lijnen van de maatschappelijke verzuiling zijn georganiseerd, zijn zij stevig verankerd in de gemeenschappen die zij met hun diensten bedienen.
Middenveldorganisaties: ingekapseld en op afstand gezet
Op het moment dat de ontzuiling inzet, zijn zij inmiddels ongemerkt deel gaan uitmaken van het institutionele systeem. Met de vorming van de verzorgingsstaat blijkt het voor de overheid daarom maar een kleine stap deze private organisaties die de publieke taak van onderwijs, zorg en huisvesting uitvoeren in te kapselen. Door wetgeving krijgen ze bijvoorbeeld een formele juridische positie. De overheid gaat ook veel van die instellingen financieren. Het gevolg is dat veel middenveldorganisaties verstatelijken en zelf een semi-publieke organisatie worden.
In de jaren tachtig van de vorige eeuw verandert onder invloed van het New Public Management-denken de visie op de overheid en haar kerntaken. De overheid plaatst deze uit maatschappelijk initiatief voortgekomen organisaties op afstand en verplicht ze te voldoen aan bedrijfsmatige effectiviteits- en efficiencynormen. Om aan de prestatiecriteria te kunnen voldoen die onder invloed van de verzakelijking aan scholen, woningcorporaties en zorginstellingen worden gesteld, vindt bestuurlijke schaalvergroting plaats. De besturen van deze organisaties moeten professionaliseren om de grotere eenheden te kunnen blijven aansturen.
Hoe patiënten, huurders en leerlingen en ouders ‘cliënten’ werden
Onder invloed van die professionalisering en schaalvergroting verzwakt de positie van ouders en leerlingen, patiënten en huurders. In een rapport uit 2005 waarin de Onderwijsraad terug kijkt op de ingezette schaalvergroting, wijst die op de gevoelens van anonimiteit en vervreemding die bij leerlingen, onderwijsgevenden als ook ondersteunend personeel zijn ontstaan. Bij woningcorporaties verliezen huurders aan invloed met als gevolg dat zij nauwelijks meer een tegenmacht vormen ten opzichte van de professionals die woningcorporaties zijn gaan besturen.
De mensen voor wie zorginstellingen, scholen en woningcorporaties ooit werden opgericht zijn in de verschuiving van samenleving via staat naar markt te veel buiten beeld geraakt. Ooit vormden patiënten, huurders en leerlingen en ouders de kern van genoemde organisaties omdat zij waren georganiseerd als stichting, vereniging of coöperatie waarin hun betrokkenheid was ingebed. Nu zijn deze mensen verworden tot cliënten, wat miskent dat zij niet alleen afnemer zijn van een product of dienst maar bovenal onderdeel van een groter sociaal verband dat met name scholen en woningcorporaties eerst en vooral zijn.
Maatschappelijke ondernemingen dienen meervoudige belangen
Dat de logica van de markt de overhand heeft gekregen, is terug te zien in de wijze waarop het toezicht op maatschappelijke ondernemingen is vormgegeven. Maatschappelijke ondernemingen hebben meervoudige belangen te behartigen. Een school wil zijn leerlingen met een keur aan vaardigheden afleveren én met hoge CITO-scores de naam van de school in ere houden. Woningcorporaties dienen betaalbare woonruimte beschikbaar te stellen voor mensen met een smalle beurs én winst te maken op hun vastgoedportefeuille. Zorginstellingen willen de beste zorg voor hun patiënten en daarbij de kosten en opbrengsten minimaal in balans houden.
Bij het geformaliseerde toezicht domineert echter vaak één belang en dan ontstaat het risico dat maatschappelijke ondernemingen strategisch gedrag gaan vertonen om dat ene doel te realiseren. Een school richt zich bijvoorbeeld volledig op goede CITO-scores. Om dat te bereiken worden kinderen uit kansarme gezinnen geweerd of worden de lessen in de laatste jaren zo ingericht dat scholieren de vaardigheid ontwikkelingen om de CITO-toets goed te maken. Dat kan ten koste gaan van scholing in de vakken die geen plek hebben in de toets of in de maatschappelijke taak van de school om ook kinderen met een sociale achterstand onder haar hoede te nemen.
Scholen, woningcorporaties en zorginstellingen moeten zich weer verbinden
Om te voorkomen dat één belang gaat overheersen, dienen maatschappelijke ondernemingen tegenkrachten te organiseren door een variëteit aan sturingsmechanismen te gebruiken. Dus naast de CITO-scores, de indicatiestelling of de verlies- en winstrekening als indicator voor het adequaat presteren van scholen, zorginstellingen en wooncorporaties ook een jaarlijkse enquête onder ouders, het onderzoek naar de tevredenheid onder medewerkers en het oordeel van huurders over de leefbaarheid van de wijken gebruiken om te kunnen oordelen over de geleverde prestaties.
Scholen, woningcorporaties en zorginstellingen moeten zich weer verbinden met hun huurders, patiënten en leerlingen en ouders. Maatschappelijke ondernemingen kunnen hun legitimiteit vergroten door zich niet alleen aan de formele toezichthouders te verantwoorden, maar ook in het domein van de samenleving aan hun meest voorname belanghebbenden: degenen voor wie zij hun publieke taken uitvoeren. Dat zijn uiteindelijk de publieke eigenaren van scholen, zorginstellingen en woningcorporaties. Het risico dat maatschappelijke ondernemingen zich blindstaren op de enkelvoudige doelen waar de formele toezichthouder belang aan hecht, wordt flink gedempt als deze stakeholders invloed krijgen op het reilen en zeilen van de maatschappelijke onderneming.
Nadrukkelijker oriënteren op de samenleving
Daarbij kan het helpen als de organisatievorm van de maatschappelijke onderneming ruimte geeft aan die belanghebbenden. Het pleidooi van Aedes-voorzitter Mark Calon om woningcorporaties om te vormen tot coöperaties waarbij de huurders eerder als deelnemer dan als afnemer worden gezien, verdient daarom volop steun. Binnen een dergelijke organisatievorm kunnen ook andersoortige maatschappelijke ondernemingen hun directe belanghebbenden volwaardig laten participeren.
Veel maatschappelijke ondernemingen schipperen tussen enerzijds de overheid die zij impliciet zien als hun opdrachtgever en anderzijds de dwingende logica van de markt die zij leidend laten zijn voor hun werkwijze. Deze kunstmatige spagaat kunnen zij ontlopen als zij zich weer nadrukkelijker oriënteren op het domein van de samenleving, daar waar het voor menig maatschappelijke onderneming ooit begon.