De afgelopen jaren kon bijna geen beleidsdocument worden opgeslagen zonder dat daarin werd genoemd dat de overheid graag haar burgers (meer) wil betrekken bij de totstandkoming, uitvoering en evaluatie van beleid. ‘Doe-democratie’, ‘participatiesamenleving’, ‘netwerksamenleving’ en ‘we-doen-het-samen-maatschappij’ zijn de klinkende termen die daarbij hoorden.
Overheid zou hen ondersteunen en faciliteren en als het even kon niet smoren in (juridische) kaders
Met deze beleidsambities was het nadrukkelijk de bedoeling om plaats te maken voor ideeën en initiatieven van burgers. De overheid zou hen ondersteunen en faciliteren en als het even kon niet smoren in (juridische) kaders. Dat sloot mooi aan bij de wensen van burgers die al initiatieven ontplooiden, of op het punt stonden dit te gaan doen.
Desondanks blijkt de praktijk (nog steeds) grillig. Zowel voor initiatiefnemers als ambtenaren die worden aangesteld om hen te ondersteunen, blijkt het moeilijk om de leef- en systeemwereld op elkaar aan te laten sluiten. Als grote boosdoener wordt vaak naar ‘het recht’ gekeken. Het zou namelijk ‘de wet’ zijn die ervoor zorgt dat initiatieven niet, of niet in de door initiatiefnemers gewenste vorm doorgang kunnen vinden.
Onderzoek naar (juridische) obstakels
De afgelopen jaren deed ik promotieonderzoek naar de ondersteuning en facilitering van burgerinitiatieven door de overheid (2024). Ik onderzocht op uiteenlopende rechtsgebieden welke problemen initiatiefnemers en ambtenaren tegenkwamen, hoe het juridische kader ten aanzien van dat probleem in elkaar zit en ik deed concrete aanbevelingen om met de ervaren problemen om te gaan.
Het juridische kader kan weliswaar ingewikkeld zijn, maar is niet het grootste struikelblok
Daarbij moest ik regelmatig balanceren tussen enerzijds de politieke wens om initiatieven te ondersteunen en anderzijds het feit dat elke juridische bepaling haar eigen ratio kent en die niet noodzakelijkerwijs overeenkomt met de wensen van initiatiefnemers en ambtenaren.
Desondanks kon ik afsluiten met een positieve boodschap. Eén van de conclusies uit mijn onderzoek is dat het juridische kader weliswaar ingewikkeld kan zijn, maar dat dit niet het grootste struikelblok is bij de ondersteuning van burgerinitiatieven. De grootste troef heeft de overheid zelf in handen.
De troef: dienstbaarheid
Initiatieven spelen zich (meestal) af in de openbare ruimte, dragen bij aan beleidsdoelstellingen die ook de overheid heeft, ze maken gebruik van publieke financiering en hebben vergunningen of ontheffingen nodig om doorgang te vinden. Kortom, een burgerinitiatief kan eigenlijk niet om de overheid heen.
Bij de ondersteuning is een dienstbare en coöperatieve houding van de overheid van groot belang
Daarnaast zijn meerdere (beleids)afdelingen bij een initiatief betrokken, waardoor het regelmatig een ware balanceeroefening is om alle toepasselijke kaders, processen en wensen op elkaar aan te laten sluiten. Bij de ondersteuning van burgerinitiatieven is een dienstbare en coöperatieve houding van de overheid dus van groot belang. Er kan namelijk pas naar oplossingen voor (juridische of organisatorische) knelpunten worden gezocht als de overheid zich coöperatief, responsief en dienstbaar opstelt. De vraag is echter hoe die dienstbare houding eruit ziet.
Gebruiksvriendelijker
Uit mijn onderzoek komt naar voren dat ‘de interface-benadering van het recht’ en het aanpassen van de eigen processen en werkwijzen het meest kansrijk blijken in het ondersteunen van initiatieven. Bij de interface-benadering maakt de overheid het voor burgerinitiatieven eenvoudiger om van de mogelijkheden die het recht biedt, gebruik te maken. Bijvoorbeeld door sjablonen, keurmerken, codes of modaliteiten ter beschikking te stellen.
Het recht wordt door middel van slimme technieken gebruiksvriendelijker gemaakt
Voor bepaalde knelpunten die initiatiefnemers ervaren, geldt namelijk dat deze niet bestaan omdat het juridisch kader burgerinitiatieven in de weg zit, maar omdat initiatiefnemers niet optimaal gebruikmaken van de mogelijkheden die het recht biedt. Voor dit soort knelpunten biedt wat voormalig Nationaal ombudsman Alex Brenninkmeijer de ‘interface-benadering van het recht’ noemde, een uitkomst. Hierbij wordt niet geprobeerd om een niet-jurist in te voeren in het recht, maar wordt het recht door middel van slimme technieken gebruiksvriendelijker gemaakt.
Maar de grootste winst is te behalen in de manier waarop de overheid zich opstelt en hoe zij haar eigen processen inricht en kaders toepast. Dat is ook niet heel verwonderlijk. Het is in de eerste plaats de overheid die, gezien haar eigen beleidsambities, zich dienstbaar op wil stellen en dus zal zij de hand in eigen boezem moeten steken.
Burgerinitiatieven verwachten dat de overheid met hen meedenkt
Bovendien zijn de verwachtingen die burgerinitiatieven van de overheid hebben voornamelijk gericht op de manier waarop zij initiatiefnemers behandelt. Zo verwachten zij dat de overheid met hen meedenkt, duidelijk is over de mogelijkheden en verschillende afdelingen elkaar niet tegenspreken.
Behalve dergelijke behoorlijkheidsnormen kan de overheid ook het nodige doen om burgerinitiatieven een duwtje in de rug te geven. Het opstellen van specifieke subsidieregelingen, het incorporeren van maatschappelijke meerwaarde in verdeelprocedures en het gebruikmaken van stappenplannen voor de verkrijging van vastgoed zijn allemaal manieren om ten aanzien van de eigen werkwijze dienstbaar te zijn richting burgerinitiatieven.
Oog voor burger en overheid
Hoe kunnen de beleidsambities van de afgelopen jaren een stap verder worden gebracht en de dienstbare ondersteuning van burgerinitiatieven vorm worden gegeven? De Wet versterking participatie op decentraal niveau is de uitgelezen kans hiervoor. Op basis van deze wet worden decentrale overheden verplicht om hun bestaande inspraakverordeningen om te vormen naar een bredere participatieverordening.
Participeren om het participeren is geen dienstbaarheid, maar een recept voor teleurstellingen
Welke participatievormen decentrale overheden aanbieden en hoe zij dit doen, wordt met het oog op maatwerk aan henzelf overgelaten. Alleen voor het uitdaagrecht (ook bekend onder de term Right to Challenge: burgers die de uitvoering van taken over willen nemen wanneer zij denken dit beter of goedkoper te kunnen), wordt het verplicht om regels op te nemen. Hoe uitgebreid of strikt die regels moeten zijn, is echter aan decentrale overheden overgelaten.
Wanneer het participatiebeleid onder de loep wordt genomen, moet verder worden gekeken dan de vraag welke participatie-instrument momenteel ‘in’ is. Het draait om de vraag waar en hoe participatie van toegevoegde waarde kan zijn voor burger én overheid en of de lokale overheid de vorm die zij aanbiedt ook daadwerkelijk goed in kan zetten, dus met het oog op de belangen en wensen van de deelnemers en haarzelf. Participeren om het participeren is geen dienstbaarheid, maar een recept voor teleurstellingen.
Esmée Driessen is senior adviseur Democratie & Rechtsstaat bij de Raad voor het Openbaar Bestuur en Thorbeckefellow bij de Thorbeckeleerstoel van de Universiteit Leiden. Zij promoveerde onlangs met het proefschrift Stimulering en facilitering van burgerinitiatieven door de overheid. Over de invulling van de ‘dienende overheid’ bij derde generatie burgerparticipatie.
Foto: Vlaams Parlement (Flickr Creative Commons)