Verleg de aandacht van de mooie woorden over de participatiemaatschappij naar de concrete praktijken

Alle politieke partijen willen 'de burger in de eigen kracht' zetten. Dat abstracte concept brengt sociale vernieuwing niet veel verder. Evenmin als andere toverwoorden, zoals participatiesamenleving, kanteling, doe-het-zelf-democratie en big society.

Woorden zijn belangrijk, sterker nog de juiste woorden zijn krachtige en noodzakelijke dragers van institutionele verandering. Burgerkracht bijvoorbeeld appelleert aan de urgente, door bijvoorbeeld Jos van der Lans vaak prachtig verwoorde ambitie om de instituties van de verzorgingsstaat zodanig aan te passen dat ze burgers en maatschappelijke initiatieven ondersteunen of beschermen, in plaats van hinderen of ontmoedigen. Maar het kan niet bij woorden alleen blijven. En precies dat dreigt in het debat over sociale vraagstukken te gebeuren, waarin de intuïtief-sympathieke modewoorden elkaar in hoog tempo opvolgen. Daardoor gaat het debat in hele grote mate over woorden en niet over de onderliggende praktijken.

Nederland kent geen verzorgingsstatelijke albedil

Bij alle subtiele verschillen die onder burgerkracht, big society, kanteling, doe-het-zelf-democratie en participatiesamenleving schuil gaan, is er één constante: het moet minder om de daden en de logica van de overheid en de instituties gaan en meer om die van burgers, maatschappelijke verbanden of initiatieven. Doorgaans wordt tegenover de gezochte nieuwe orde met, opnieuw in de woorden van Van der Lans, ´nieuwe praktijken en nieuwe omgangsvormen met burgers´ een eenvormige verzorgingsstatelijke albedil geplaatst. Punt is echter dat die albedil in Nederland al lang niet meer bestaat, zo die in ons verzuilde bestel überhaupt ooit heeft bestaan.

In de 'productie' van beleid (of collectief handelen) worden in analytische zin vaak verschillende fasen onderscheiden. Er is een agendafase, waarin wordt bepaald op welke onderwerpen beleid moet worden gemaakt. Daarna is er een voorbereidingsfase waarin verschillende opties worden verkend en al dan niet worden uitgewerkt. Vervolgens is er de besluitvormingsfase waarin wordt gekozen voor een bepaalde benadering. En ten slotte is er een uitvoeringsfase waarin het beleid wordt uitgevoerd en geëvalueerd. Impliciet horen daar nog enkele taken bij zoals het coördineren van de verschillende uitvoerders en van verschillende aanpalende taken die elkaar versterken of verzwakken en het financieren van beleidsvorming en -uitvoering. Ook kan de overheid zaken reguleren en toezien op de naleving van regels.

Al deze taken kunnen ieder voor zich door niet-statelijke actoren worden verricht. En dat gebeurt ook op grote schaal. Neem de APK-keuringen, die worden door private bedrijven verricht en door klanten betaald, op grond van een door de overheid bepaalde regulering en onder toezicht van een zelfstandig bestuursorgaan (de RDW). Of neem een ouder initiatief uit het grotestedenbeleid, Onze Buurt aan Zet: daarin stelde het rijk middelen beschikbaar voor zaken waarvan de wijkbewoners konden aangeven dat ze moesten gebeuren (beleidsvoorbereiding) en waarvan de uitvoering vaak bij gemeenten of instellingen lag. Wie goed kijkt, ziet dat er op heel veel terreinen dergelijke complexe interacties zijn tussen publieke partijen, burgers en organisaties.

Ook bij private projecten kan wezenlijke rol voor de overheid zijn weggelegd

Begin 2013 verscheen een themanummer in het tijdschrift Bestuurskunde over een ander modern sociaal modewoord, de big society. Het themanummer bevatte een mooie staalkaart van sociale thema’s waarin vooral het initiatief van burgers of maatschappelijke groepen centraal stond en de overheid en publieke instituties de tweede of zelfs helemaal geen viool speelden. In hun artikel over sociaal ondernemerschap in dat themanummer noemen Schulz, Van der Steen en Van Twist de voedselbanken, het persoonlijk zorgnetwerk (Pzn) en de Thomashuizen als aansprekende voorbeelden van big society in Nederland. Dat is terecht, want het zijn inderdaad initiatieven waarin private actoren de hoofdrol spelen. Wat niet weg neemt dat ook overheden er een wezenlijke rol in hebben. Zo worden voedselbanken in de eerste plaats gefinancierd uit donaties, maar speelt de rijksoverheid een rol door die donaties fiscaal aftrekbaar te maken en geven gemeenten ‘in veel gevallen’, aldus de website van de voedselbank, aanvullende subsidies.

De Thomashuizen draaien op de individuele bijdragen van bewoners, middelen die zij primair krijgen van de overheid, via een uitkering (Wajong of WAO) of uit een persoonsgebonden budget. Ook voor het persoonlijk zorgnetwerk zijn pgb’s de voornaamste financieringsvorm. Daarmee kunnen cliënten zorg inkopen die uiteindelijk wordt gereguleerd en soms ook geleverd door de overheid. De rol van de overheid blijft daardoor van belang bij financiering en regulering. Wat hier vooral is vermaatschappelijkt, is de besluitvorming en een deel van de uitvoering. De cliënt bepaalt zelf, geholpen door Pzn, welke zorg wordt ingekocht en die kán door niet-publieke actoren worden geleverd.

Debat is gebaat bij nuchtere analyse

Deze korte bespreking van enkele van de goede voorbeelden van Nederlandse maatschappelijke initiatieven laat zien dat wat als niet-overheidsinitiatieven gelabeld wordt, vaak minimaal ten dele dankzij de overheid bestaat. Maar wat kip en ei is, valt niet goed te zeggen. Ook is duidelijk dat de verdeling van rollen tussen burgers, bedrijven, instellingen en overheden tal van vormen kan aannemen. Verder laat het overzicht zien dat wat in het ene jaar als een goed voorbeeld geldt, zoals hier de Thoma-huizen, er met nieuwere kennis weer heel anders kan uitzien. Dat is helaas wel vaker het geval bij best practices. Tot slot is duidelijk dat deze voorbeelden ook hadden kunnen voorkomen in themanummers over sociaal ondernemerschap, participatiesamenleving, burgerkracht of doe-het-zelf-democratie. Bij alle verbale vernieuwing op het niveau van overkoepelende labels zijn de onderliggende praktijken zodoende opvallend constant.

Om het debat verder te brengen, zou het goed zijn om de aandacht te verleggen van de mooie woorden van het moment naar de concrete praktijken in de tijd. De diversiteit aan feitelijke relaties tussen publieke instanties en maatschappelijke initiatieven roept op tot een veel zorgvuldiger analyse van de concrete relaties tussen private initiatieven en publieke instanties in het sociale domein. En de periodieke deconfiture van aansprekende initiatieven roept ook op tot een nuchterder analyse waarin de ontwikkeling van aansprekende initiatieven over langere tijd wordt gevolgd zodat we een veel scherper zicht kunnen krijgen op het complexe samenstel tussen initiatieven van burgers en het optreden van overheden en publieke organisaties.

Thomas Schillemans is universitair docent en onderzoeker aan het Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap van de Universiteit Utrecht.