Naar goed gebruik brengt het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken ook dit jaar een jaarboek uit. Het jaarboek vormt een welkome onderbreking van en aanvulling op al het snelle nieuws waarmee we dagelijks via de media en het internet overladen worden. De laatste jaren slagen de redacteuren er steeds weer in een onderwerp met zware maatschappelijke urgentie te kiezen dat om de een of andere reden toch onderbelicht is gebleven. Vervolgens wordt in de regel de juiste combinatie gevonden van diepgang en leesbaarheid, van beleidsrelevantie en wetenschappelijke zeggingskracht.
Ook dit jaar draagt het jaarboek een thema aan dat qua maatschappelijke relevantie een voltreffer is: de schuldenproblematiek van individuen, landen en overheden. Het behoeft weinig betoog dat het schuldenprobleem van huishoudens in rap tempo is toegenomen en ook steeds meer gezinnen buiten de traditionele doelgroep van de lagere inkomens treft. Het hebben van schulden werkt ontwrichtend, het is een situatie die maar niet lijkt te eindigen. Het boek zet eveneens vraagtekens bij het beleid van partijen die betrokken zijn bij schulden en schuldsanering, zoals incassobureaus, deurwaarders, schuldeisers en gemeenten. Deze zouden allemaal eenzijdig werken volgens het credo dat afbetaling nu eenmaal zal geschieden. Vandaar de ondertitel van het boek: onorthodoxe oplossingen voor onbetaalde rekeningen.
Brede opzet
In de afzonderlijke hoofdstukken passeren representanten van zo goed als alle disciplines uit de sociale wetenschappen de revue: een antropoloog, een politicoloog, een financieel geograaf, een jurist, economen, bestuurskundigen, sociologen en psychologen. Zo’n breed gekozen opzet herbergt natuurlijk een zeker risico: hoe heterogener het gezelschap, des te kleiner de kans dat de bijdragen elkaar versterken en dat het boek ook een logisch geheel vormt. Voor de redacteuren zal dit waarschijnlijk ook geen eenvoudige opgave zijn geweest. Vergeleken met eerdere hoofdstukken is de eenheid dan ook vooral ver te zoeken in de hoofdstukken 8, 9 en 10, die zoals de redacteuren het blijmoedig stellen, ‘het over een heel andere boeg gooien’. Daarbij gaat Femmianne Bredewold in op schuldgevoelens die mensen hebben als zij informele zorg ontvangen, filosofeert Jelle van der Meer over de mogelijk wassende werking van kwijtschelding, berouw en barmhartigheid en bespreken Anneke Menger en Jaap van Vliet de bijdrage die schuldbetuiging levert aan het herstelrecht. Ondanks dat deze hoofdstukken los van elkaar zeker wel de moeite waard zijn om ze te lezen (dat geldt vooral voor de conversaties van Jelle van der Meer met enkele predikers over schuld, biechten en boetedoening) liggen ze wel erg ver verwijderd van het hoofdthema: het ontstaan van financiële schulden en wat daar aan te doen is.
Drie rode draden
Ondanks verschillende accenten zien we bij de andere bijdragen wel een redelijk consistent beeld ontstaan - en begeven we ons daarbij ook in een richting van de onorthodoxe oplossingen voor onbetaalde rekeningen die het boek belooft. Ik weet niet hoe sturend de redacteuren bij de inhoud van die hoofdstukken zijn geweest, maar in ieder geval is al snel een aantal rode draden te ontwaren waar steeds weer vanuit een ander perspectief de vinger op wordt gelegd. Die rode draden zetten niet alleen aan tot denken, maar ook - bij mij althans - tot een zekere gretige nieuwsgierigheid naar wat de bijdragen in de volgende hoofdstukken zullen brengen: hoe kijken die andere auteurs tegen hetzelfde punt aan? In het navolgende noem ik de drie rode draden die mij het meest zijn bijgebleven.
1. Te lage drempel voor schulden
Ten eerste: schuld maken is te gemakkelijk geworden. Een veelgehoord argument voor de schuldproblemen is dat met name laagopgeleide mensen zich te veel laten leiden door emoties en dus niet rationeel handelen. Zoals Erik Bähre in Hoofdstuk 1 scherp opmerkt, kan deze irrationaliteit echter nooit een sluitende verklaring vormen voor de toename in schulden - dit verschijnsel was er immers al. Bähre wijst daarom op twee trends die al intraden ver voor recessie in 2008 en die de gestage toename in de problematiek kunnen verklaren: het toegenomen belang van consumptie als statusmiddel en de anonimisering van het financiële landschap. De eerste ontwikkeling komt erop neer dat oude statusvormen - met name specifieke beroepen die voor iedereen zichtbaar waren en sociaal in hoog aanzien stonden - vervangen zijn door consumptie als enige zichtbare vorm van status. De tweede trend impliceert dat schuldenvorming anoniem is geworden en (te) makkelijk toegankelijk, je hoeft ook niet langer langs bij de bank als kopen op krediet mogelijk is. Gevolg is dat mensen over tal van schuldeisers beschikken.
Tamara Madern en Anna van der Schors van het NIBUD stellen dat het vooral jongeren zijn die te snel leningen aangaan. Interessant daarbij is de constatering dat jongeren vaak de kans op het leren omgaan met financiële verplichtingen - bijvoorbeeld door kostgeld te hanteren - wordt ontnomen door hun ouders. Bewust of onbewust sturen de auteurs aan op pedagogische methoden om jongeren bewust te maken. Dit roept dan wel weer de vraag op of een zekere mate van paternalisme ook nodig is bij de oudere groepen; jammer genoeg blijft die vraag uiteindelijk ontbeantwoord in het boek - zie ook later in deze recensie.
Dat de drempel voor het aangaan van schulden lager is geworden, zien we ook terug op het niveau van overheden en landen. Zo beargumenteren Marcel Canoy en Robin Fransman dat de invoering van de euro een breekpunt is in de monetaire geschiedenis: vanaf dat moment is Europa in tweeën gespleten, met aan de ene kant debiteuren in het zuiden en aan de andere kant de crediteuren in het noorden van Europa. Zonder aanpassingen in de rente van landen en met voortdurende verschillen in instituties is er een onhoudbare verdeling van schulden ontstaan. Evenzo stelt de financieel geograaf Rodrigo Fernandez in zijn bijdrage dat op wereldschaal te weinig regulering is om de ongebreidelde schuldenaanwas in de financiële sector een halt toe te roepen.
2. Geen schuldresolutie
De tweede constatering in het boek is dat schulden hardnekkig zijn, ook als schuldenaren eenmaal in de problemen zijn gekomen. Dit punt komt veelvuldig terug in het boek, met vaak schrijnende beschrijvingen van concrete voorbeelden. In de kern laat deze situatie zich omschrijven als een coördinatieprobleem: schuldenaren hebben meerdere schuldeisers die er niet in slagen - als zij elkaar al zouden kennen - om gezamenlijk tot een resolutie van schulden te komen. Er is eerder sprake van dat zij elkaar bewust of onbewust tegenwerken - ze gaan ieder voor hun eigen aandeel. Mark Räkers spreekt in dit verband ook wel over de ‘schuldhulpindustrie’: incassobureaus, deurwaarders, gemeenten, banken, schuldhulpverleningsorganisaties, dak- en thuislozenzorg, bewindvoerders, salarisadministrateurs, verhuizers, politie en opslagbedrijven die allemaal te veel vanuit hun eigen belang opereren. Gevolg is een patstelling waarin schulden overeind blijven of verergeren - daar wordt niemand dus beter van. Nadja Jungmann en Marc Anderson benadrukken ook het gebrek aan regievoering om escalatie te voorkomen. Het meest urgent achten zij daarbij de gevolgen van de toegenomen incassobevoegdheden van schuldeisers. Hierdoor is het nauwelijks mogelijk om tot stabilisering van schulden te komen.
Wederom geldt iets soortgelijks voor de schuldenproblematiek op internationaal niveau. Ook hier zien we dat het ontbreekt aan een passend schuldresolutiemechanisme - zowel op Europees niveau (zie de bijdrage van Canoy en Fransman) als op het internationaal niveau (zie de bijdrage van Fernandez). Voor overheden (de schuldenaren) en private partijen (de schuldeisers) zal daarom duidelijk moeten worden onder welke voorwaarden kwijtschelding van schulden plaatsvindt, en wie de pijn dan zal moeten dragen. Nu is dat ten ene male onduidelijk en blijven schulden onnodig lang staan.
3. Weinig leren van schulden
De derde rode draad is dat schuldenaren zo weinig leren van hun fouten uit het verleden, dat de kans op recidive is groot. Voor een belangrijk deel heeft dit te maken met de eerdergenoemde patstelling en het coördinatieprobleem tussen zoveel partijen. Räkers schetst hierbij het beeld van een opeenstapeling van financiële straffen en maatregelen die zelfs ziekmakend is voor schuldenaren. Daarnaast wordt zowel in de bijdragen van Jungmann en Anderson als die van Jungmann en Van Geuns de verklaring geopperd dat het IQ van mensen te leiden heeft als schulden problematisch zijn, zie hiervoor het recente werk van Mullainathan en Shafir (2013). Geen goede voedingsbodem voor verbetering derhalve.
Voor het broodnodige perspectief op verbetering gaat het boek in verschillende passages in op de vraag hoe het gedrag van schuldenaren echt grondig te veranderen is. In een aantal gevallen ontaardt dit in een wat mij betreft nogal moeizame zoektocht naar alternatieve vormen van boetedoening, zoals vergeving dat zou kunnen zijn. Soms doet deze zoektocht overigens wel vermakelijk aan, bijvoorbeeld als Jelle van der Meer optekent dat boetedoening wel erg gemakkelijk is als een biecht zou volstaan om vreemd te kunnen gaan. Wat dit betreft proberen Jungmann en Van Geuns het formeler en instrumenteler op te pakken, namelijk door op basis van het karakter en de eigenschappen van cliënten vast te stellen wie ontvankelijk is voor schuldhulp met een duurzaam gedragseffect. Maar uiteindelijk blijven ook zij het antwoord op de vraag schuldig wat nu precies een effectieve interventie is die hoort bij een doelgroep. En hoe verstrekkend mag zo’n interventie zijn, hoe paternalistisch?
Economenbril helpt wel
Het is moeilijk om tegen deze hoofdbevindingen van Verlossing van schuld en boete te zijn. Tegelijkertijd is de toonzetting in het boek soms echter vrijblijvend en eenzijdig: veel nadruk op de dingen die niet goed gaan, maar weinig voor wat er dan moet gebeuren en voor de consequenties van beleidsaanpassingen. Dit geldt met name voor het individuele schuldenprobleem, waar de meeste hoofdstukken zich op richten. Bewust of onbewust stuurt het boek er daarbij op aan dat al het huidige kwaad gelegen is in een ‘te financiële bril’ - alsof de ‘schuldenindustrie’ alleen maar het domein zou zijn van kille boekhouders en economen die geen rekening houden met moraliteit. Dat lijkt mij een nogal karikaturale weergave van economen. Sterker nog: mijn stelling is dat een economische benadering van het schuldenprobleem balans had kunnen brengen.
Om dit punt duidelijk te maken helpt het om te putten uit het veelzijdige werk van de recente Nobelprijswinnaar economie, Jean Tirole (2006). Eén terugkerend thema uit dat werk is het concept van ‘incomplete contracten’: partijen kunnen weliswaar een overeenkomst sluiten over de levering van goederen en de betaling hiervan, maar omstandigheden kunnen zo sterk veranderen dat heronderhandeling in een later stadium geboden is. Binnen de context van schulden is dit juist heel relevant: schuldeisers kunnen vasthouden aan betaling van schulden en rente, maar als door onvoorzienbare omstandigheden - zoals verlies van werk - betalingen niet meer mogelijk zijn, is het voor beide partijen verstandiger om rond de tafel te gaan zitten om de neuzen weer dezelfde kant op te krijgen. Daarbij moet de schuldenaar de nodige ruimte krijgen om uit het dal omhoog te klimmen. Tirole typeert dit als contracten die niet ‘renegotiation-proof’ zijn.
Binnen de wereld van incomplete contracten geldt een spanningsveld tussen ‘ex ante prikkels’ en ‘ex post prikkels’. Enerzijds is het zaak dat schuldenaren er alles aan doen om schulden terug te betalen - dit is het ex ante perspectief. Daarbij helpt het niet als contracten vaag zijn en heronderhandeling mogelijk is. Anderzijds moet ex post, als het dan toch misgaat, bij non-betaling of een dreigend faillissement juist ruimte zijn tot heronderhandeling. Houdt men namelijk vast aan de oude voorwaarden, dan heeft de schuldenaar er geen belang bij om nog zoveel mogelijk inkomen te genereren - alles gaat toch naar de schuldeiser. We moeten dus op zoek naar systemen met een goede balans in ex ante en ex post prikkels.
Dit brede perspectief op contractvorming - met incomplete contracten - komt in het boek helaas niet echt van de grond. Gevolg is dan ook dat de baten van ex ante prikkels min of meer buiten beeld blijven. Om het meteen maar concreet te maken: we kunnen wel veel sterker inzetten op kwijtschelding - zoals het boek wil - maar dat zal als effect hebben dat schuldeisers dit zullen verdisconteren in veel hogere rentes en de weg naar leningen ook afsluiten voor mensen die hier veel baat bij hebben. Hierop aanhakend zou het ook hebben geholpen als de auteurs hadden aangegeven wat voor type terugbetalingsvoorwaarden na heronderhandeling ook echt zinvol zijn. Welke wijzen van schuldhulpverlening zijn echt effectief, wat leveren ze de partijen die als schuldeiser meedelen op? Ondanks wat globale aanwijzingen blijft het boek hierop een antwoord schuldig.
Dit gezegd hebbende is en blijft Verlossing van schuld en boete zeker de moeite van het lezen waard. Wat daarbij voor mij het zwaarste telt is de constatering dat een coördinatieprobleem - met (te) veel betrokken partijen - een gezonde afwikkeling van schulden in de weg staat. Om in het jargon van Tirole te spreken: de ‘ex post’ prikkels bij heronderhandelingen blijven verkeerd staan. De oplossing ligt daarom voor de hand: het opkopen van schulden door één partij. Laten we hopen dat met het TSS-Jaarboek de eerste steen gelegd is.
Pierre Koning is als hoogleraar Arbeidsmarkt en sociale zekerheid verbonden aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Tevens is hij als Chief Science Officer werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Referenties
Mullainathan, S. en E. Shafir, 2013, Schaarste - Hoe gebrek aan tijd en geld ons gedrag bepalen. Amsterdam: Maven Publishing.
Tirole, J., 2006, The Theory of Corporate Finance, Princeton University Press.
Verhagen, S., L. Linders en M. Ham, 2014, Verlossing van schuld en boete. Onorthodoxe oplossingen voor onbetaalde rekeningen, Van Gennep Amsterdam.