De verzorgingsstaat is financieel niet langer houdbaar en inhoudelijk niet meer van deze tijd. Het is de hoogste tijd voor een fundamentele hervorming. Dat was de uitkomst van meerdere onderzoeken in de afgelopen decennia. Van recenter datum is het Big Society-denken van de Britse regering Cameron, dat ook in Nederland opgeld doet. Volgens deze visie vernietigt de verzorgingsstaat, met haar onzalige verstrengeling van een controlerende overheid en een losgeslagen markt, het vermogen van de civil society om burgers kwaliteit, zekerheid en zorgzaamheid te bieden.
Is Wmo een voorbeeld van systeeminnovatie?
De noodzaak voor verandering wordt breed gedragen. Er zijn dan ook de nodige initiatieven ontwikkeld om de verzorgingsstaat te transformeren naar een civil society van zelfredzame burgers. Een voorbeeld hiervan is de invoering in 2007 van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo).
De vraag is echter of gemeenten erin slagen om de beoogde systeeminnovaties door te voeren. In de praktijk blijkt het lastig om de, zo gemakkelijk geformuleerde, ‘transformatie van de verzorgingsstaat‘ te verwezenlijken.
Opstartfase van de Wmo
De Wmo geeft gemeenten de taak om burgers – ook (juist) diegenen met een beperking - te ondersteunen bij hun deelname aan de samenleving. Hoe gemeenten die taak invullen, schrijft de wet niet voor. De Wmo biedt dan ook de nodige ruimte voor verandering.
In de eerste jaren van de uitvoering van de wet hebben vrijwel alle gemeenten - in samenspraak met betrokkenen - een meerjarenbeleid geformuleerd op het gebied van welzijn, voorzieningen voor mensen met beperkingen en maatschappelijke opvang. Ook is het aanbod van huishoudelijke hulp overgenomen van de AWBZ.
Verdere ontwikkeling van de Wmo: De Kanteling
Inmiddels zijn gemeenten bezig met de verdere ontwikkeling van de Wmo, waarin twee zaken samenkomen. Op de eerste plaats de ambitie om van de Wmo een echte participatiewet te maken, waarin individueel maatwerk centraal staat. Op de tweede plaats de financiële zorg over een sluitende Wmo-begroting. Deze zorg wordt ingegeven door een krimpend budget enerzijds en oplopende kosten anderzijds. Extra urgent doordat de functie ‘Begeleiding’ – een explosieve kostenpost binnen de AWBZ - per 2013 ook wordt ondergebracht bij de Wmo.
Met de Kanteling van de Wmo wordt gepoogd om een antwoord te geven op deze uitdagingen. De Kanteling staat voor de volgende beleidsambities:
a. Focus ligt niet op zorgvoorzieningen, maar op participatieresultaten;
b. Er wordt geen indicatie gegeven op basis van protocollen, maar er worden ondersteuningsarrangementen geboden op basis van gesprekken aan de keukentafel;
c. Overheidsvoorzieningen zijn aanvullend op wat een burger, diens omgeving en de ‘zorgzame maatschappij’ onderling zelf kunnen regelen (de zogenaamde verantwoordelijkheidsladder).
Vooral grotere gemeenten gaan deze uitdaging aan. Zij hebben dan ook de capaciteit om een dergelijke paradigmaverandering door te denken en in gang te zetten.
Kanteling van de Wmo als transformatie van de verzorgingsstaat
De Kanteling van de Wmo kan goed worden begrepen als een poging om de abstracte ‘transformatie van de verzorgingsstaat’ praktisch vorm te geven en de kosten in de hand te houden. Gesprekken, in plaats van geprotocolleerde indicaties, brengen de menselijke maat terug. De verantwoordelijkheidsladder is een antwoord op de verregaande verantwoordelijkheidsverdeling tussen burger, maatschappij en overheid. De verschuiving van ‘recht op voorzieningen’ naar ‘compensatiebeginsel’ heeft ontegenzeggelijk te maken met het beheersen van de kosten van de Wmo. En de wens om burgers en samenleving krachtiger te maken en de civil society te versterken passen goed in het Big Society-denken.
Bij de uitvoering van hun ambities lopen gemeenten echter tegen een aantal praktische problemen aan. Ook worden zij geconfronteerd met een aantal fundamentele dilemma’s.
Praktische problemen
Twee zaken bemoeilijken een verregaande systeeminnovatie inhoudelijk. Op de eerste plaats is dat de grote rol die casuïstiek speelt in het maken van nieuw beleid. Veranderingen van het Wmo-regime worden zo veelal tegengehouden met een beroep op individuele gevallen die buiten de boot zouden vallen. Ten tweede zit er een inhoudelijke ‘bias’ verborgen in de wens om het beleid te formuleren in samenspraak met betrokkenen. Deze betrokkenen zien in de beleidswijzigingen vooral een bezuinigingsmaatregel en (‘dus’) een verslechtering van de huidige situatie. Hun opstelling is dan ook behoudend, zo niet wantrouwend. Indirect belanghebbenden worden nauwelijks gehoord in het besluitvormingsproces.
Naast inhoudelijke struikelblokken, heeft de Kanteling te maken met financiële blokkades. Gemeenten moeten investeringen doen, bijvoorbeeld in een uitvoeringsloket en welzijnsvoorzieningen. De verwachting is dat deze investeringen zullen leiden tot lagere uitgaven op bestaande begrotingsposten. Maar dat is niet zeker, en met hoeveel precies al helemaal niet.
Fundamentele dilemma’s
Gemeenten stuiten niet alleen op praktische bezwaren. Er zijn ook een aantal problemen van fundamentele aard.
1. De Wmo wil recht doen aan de verschillen tussen mensen en particuliere oplossingen ‘op maat’ aanbieden. Zulke oplossingen waarin praktische, subjectieve en psychologische factoren worden meegewogen, ontkomen echter niet aan een zekere subjectiviteit. Het gaat hier om een type ‘oordelen’ dat vanzelfsprekend is in de leefwereld van ‘echte’ mensen, maar wezensvreemd in de systeemwereld van de overheid. Het staat haaks op vergelijkbaarheid en transparantie, twee van de basiskenmerken van de rechtsstaat. Een verzorgingsstaat die echt de menselijke maat wil bieden, moet het oordelen en handelen wellicht overlaten aan anderen (professionals, burgers zelf). Het is echter de vraag of de overheid dit loslaten voor elkaar krijgt en of het überhaupt wenselijk is om de zekerheid van het recht te verruilen voor de subjectiviteit van de menselijke maat.
2. Als rigide richtlijnen over het recht op voorzieningen worden vervangen door subjectieve overwegingen, gaat daarin impliciet vaak een behoorlijk ‘dikke’ moraliteit schuil. Professionals moeten immers besluiten of iemand voldoende gebruik maakt van de eigen kracht en die van zijn omgeving. Zij moeten beoordelen hoe een eventuele kwaliteitswinst van het toekennen van publieke voorzieningen zich verhoudt tot de daarmee gepaard gaande extra kosten. Dit leidt – om willekeur te voorkomen - tot de vraag naar een gedeeld moreel kader.
Is de overheid wel in staat om de gevraagde ‘dikke’ moraliteit in te vullen? In de afgelopen decennia is op veel terreinen de inhoudelijke moraliteit van het beleid juist verruild voor de marginale moraliteit van het recht (Pessers, 2006; Blond, 2010).
Het eindplaatje wordt door velen onderschreven: een big government draagt verantwoordelijkheden over aan een big society. Alleen, hoe kom je daar? De overheid kan pas kleiner worden, als de maatschappij groter is geworden (of wordt in een gelijktijdig proces). Dan zouden gemeenten dus moeten inzetten op het ‘vergroten van de maatschappij’. Dat lijkt een contradictio in terminis.
Het is niet vanzelfsprekend dat de – breed gedragen - ambities van de Wmo ook gerealiseerd kunnen worden. De vraag naar de realiteitswaarde van de Wmo-ambities, staat evenwel nauwelijks op de agenda. De Rijksoverheid is immers niet verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Wmo. Gemeenten overkomt de Wmo, waarna zij weinig andere opties hebben dan uit te gaan van de inhoudelijke en financiële kaders die de wet voorschrijft.
Is transformatie wel mogelijk?
De ontwikkelingen rond de Wmo kunnen worden geïnterpreteerd als een poging om de transformatie van de verzorgingsstaat op gang te brengen. Gemeenten lopen echter aan tegen praktische problemen en fundamentele dilemma’s, die het allesbehalve zeker maken dat de ontwikkelingen werkelijk tot transformatie zullen leiden.
De vraag is zelfs of de verlangde transformatie wel mogelijk is (zonder politiek of maatschappelijk onwenselijke consequenties). Juist deze vraag dreigt van tafel te verdwijnen. Dat is nadelig voor gebruikers van de Wmo én voor diegenen die op zoek zijn naar mogelijkheden voor een brede transformatie van de verzorgingsstaat.
Dr. Jeroen Hoenderkamp werkt als senior-adviseur voor PCkwadraat, bureau voor wonen, welzijn en zorg in Maastricht. Dit artikel verscheen eerder in: http://www.bestuurskunde.nl/31/tijdschrift-bestuurskunde/.
Literatuur:
Blond, P. (2010) Red Tory. How left and right have broken Britain and how we can fix it. London: Faber & Faber
Gestel, N. van, P.T. De Beer & M. Van der Meer (2009) Het hervormingsmoeras van de verzorgingsstaat. Amsteram: AUP
Hoenderkamp. J. (2008) De Sociale Pijler. Ambities en praktijken van het grotestedenbeleid. Den Haag: SCP
Klerk, M. de, R. Gilsing, J. Timmersmans (red.) (2010) Op Weg met de Wmo. Evaluatie van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2007-2009. Den Haag: SCP
Mooij, R. de (2006) Reinventing teh welfare state. Den Haag: CPB
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2001) Instituties in lijn met het moderne individu. Den Haag: SDU
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2004) Verschil in de verzorgingsstaat. Den Haag: SDU
Pessers, D. Vertrouwen van de burger is verkwanseld, want de vorm wordt belangrijker dan de norm. In: NRC Handelsblad, 23 september 2006
Pommer, E. & A. Van der Torre (2008) Advies over het macro-budget huishoudelijke Wmo-hulp voor 2009. Den Haag: SCP
Sociaal Economsiche Raad (2006) Welvaartsgroei door en voor iedereen. Den Haag (SER)
VNG-project De Kanteling (2009-2011) Diverse publicaties. www.vng.nl/eCache/DEF/97/024.html
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006) De Verzorgingsstaat Herwogen. Amsterdam: AUP