Dat het overheidsbeleid soms wel werkt, laten De Kruiskamp in Amersfoort, Klarendal en Malburgen in Arnhem, Kanaleneiland in Utrecht en de wijk Hatert in Nijmegen zien. Het valt te begrijpen dat actieve en betrokken bewoners en wethouders in deze gemeenten zich miskend voelen door de conclusie van het SCP-onderzoek. Dé conclusie is namelijk dat in de wijken waarin niet extra geïnvesteerd is de ontwikkelingen gemiddeld gesproken vrijwel hetzelfde zijn als in de Vogelaarwijken. Die gevolgtrekking gaat echter over gemiddelden en negeert de succesverhalen en doemscenario’s.
Blind en dom geïnvesteerd in Vogelaarwijken
De grote vraag is hoe het kan dat er zoveel geld is geïnvesteerd in de Vogelaarwijken zonder gebruik te maken van beschikbare kennis over wat werkt en wat niet werkt. Hoe kan het dat allerlei projecten zijn gefinancierd zonder dat vooraf is bepaald hoe groot het effect ervan zou zijn? De Algemene Rekenkamer waarschuwde er in oktober 2008 al voor dat het onmogelijk zou worden om na te gaan hoe effectief de gelden zouden worden besteed omdat Vogelaar niet precies genoeg had bepaald welke doelen het beleid moest bereiken. De gelden moesten besteed worden aan vijf thema’s: wonen, werken, leren & opgroeien, integreren en veiligheid. Welke doelstellingen bereikt moeten worden op deze thema’s is niet voor alle gemeenten op dezelfde manier vastgelegd. Ook heeft het ministerie niet systematisch bij gehouden met welke projecten de gemeenten de doelen willen bereiken.
Kwalijker nog is dat de gemeenten niet verplicht zijn projecten van tevoren te beoordelen op hun effectiviteit. Er is ook niet vastgelegd hoe de gemeenten de projecten zouden moeten beoordelen en evalueren. Door het gebrek aan richtlijnen voor projecten is er blind en dom geïnvesteerd. Lollige projecten zijn leuk, maar bereiken ze het doel van een leefbaardere wijk? Waarschijnlijk niet, maar zeker weten, doen we het evenmin. Wel zeker is dat sociale wijkprojecten doorgaans weinig wetenschappelijk onderbouwd zijn, zo laat Vasco Lub zien in een overzicht van de wetenschappelijke literatuur uit april 2013.
Een andere vraag die het SCP-rapport oproept, betreft de investeringen. Hoe kun je heel veel geld investeren zonder vooraf een idee te hebben van wat werkt en wat niet werkt? Hoe kan het dat allerlei projecten zijn gefinancierd zonder dat is bepaald hoe groot het mogelijke effect ervan is? Het lijkt toch niet zo heel moeilijk om bij te houden welke projecten er in welke wijk zijn en vervolgens te bepalen wat er door die projecten is veranderd. Experimenten met nieuw beleid kunnen net als een nieuw medicijn worden getest. Je moet dan wel een controlegroep uitkiezen waar het nieuwe beleid niet wordt toegepast, of een placebo krijgt toegediend. Worden de deelnemers in de experimentele groep sneller en vaker beter dan in de controlegroep, dan werkt het medicijn.
Mensen creëren problemen, stenen niet
We doen er goed aan onder ogen te zien dat sociale problemen doorgaans zeer hardnekkig zijn en in stenen huizen, maar niet door stenen worden gecreëerd. Het is een open deur, maar de beleidsmakers vergeten te vaak dat het mensen zijn die probleemgedrag veroorzaken, en niet de huizen waarin zij wonen. Als overlastgevers verkassen, dan verhuist het probleemgedrag doorgaans mee, er is sprake van een waterbed-effect.
In veel reacties op het SCP-rapport wordt de vraag gesteld wat er gebeurd zou zijn in de Vogelaarwijken als ze geen aandacht hadden gekregen? De ondertoon van deze vraag is ernstig - de wijken zouden nog verder afgegleden zijn; het zouden no-go areas zijn geworden waar zelfs de politie zich niet meer zou durven vertonen. Het is onmogelijk dergelijke stellingen op juistheid te beoordelen. Maar als het inderdaad zo is dat het Vogelaargeld erger heeft voorkomen, dan zou de achteruitgang door en na de investeringen geheel gestopt of zelfs gekeerd moeten zijn. Dat lijkt niet het geval te zijn. Ontwikkelingen die al ingezet waren in de Vogelaarwijken vóór het nieuwe beleid hebben zich doorgezet. En van de net-niet Vogelaar wijken leren we dat die ontwikkelingen zich ook daar hebben voorgedaan.
Vanuit methodologisch oogpunt hebben degenen die een dreigbeeld schetsen wel een punt overigens. Het was beter geweest als we per toeval sommige wijken tot Vogelaarwijk hadden benoemd en andere niet. Dan hadden we een echte experimentele opzet gehad en zouden we achteraf met zekerheid hebben kunnen zeggen: kijk, het enkele feit dat de wijk is bevogeld, maakt hem niet beter.
Beetje aandacht van de juf doet wonderen
Het eerder genoemde overzicht van Lub laat zien dat er veel kennis beschikbaar is over wat wel en niet werkt in sociaal beleid. We moeten alleen niet verwachten dat we sociale problemen als armoede, huurachterstand, drugsverslaving, werkloosheid, depressie, criminaliteit, huiselijk geweld, eenzaamheid en overgewicht in één klap kunnen oplossen. Al die problemen hangen met elkaar samen. Ze klonteren bij dezelfde mensen samen, die vaak wonen in wat we probleemwijken noemen. Het is lastig die verkleving tegen te gaan. Soort zoekt soort, en - belangrijker nog - de meeste mensen mijden contact met vreemden.
Een toverstaf om deze problemen op te lossen, bestaat alleen in sprookjes. Het is beter aan geleidelijke sociale bouwkunde te doen. Piecemeal social engineering noemde Karl Popper dit alternatieve model van sociaal beleid. Niet alleen de problemen klonteren samen, ook de vooruitgang. Als de werkloosheid in een wijk afneemt, kunnen we verwachten dat andere problemen ook afnemen.
Een beetje aandacht van de juf doet wonderen voor kinderen op school. Ze gaan beter hun best doen en leren meer. Maar een beetje aandacht van de minister zorgt er niet voor dat wijken iets leren. Wijken leren niets, het zijn de bewoners die wat willen leren. En die mensen zijn er, ook in achterstandswijken. Laat bewoners met eigen ideeën komen. Betrokkenheid is goed. Maar de budgetten zijn altijd beperkt, en zeker nu.
Laten we van de nood een deugd maken. Als wetenschappers nu eens de beste ideeën van bewoners en wethouders op een rij zetten aan de hand van wat uit eerder onderzoek bekend is over wat werkt en wat niet werkt. In sommige wijken die op basis van toeval worden uitgekozen worden de beste ideeën uitgevoerd. Andere wijken laten we althans voorlopig aan zichzelf over. Als het in die wijken echt dreigt mis te gaan, kunnen wij altijd nog ingrijpen. Met klein geld zoeken we nu uit wat werkt. Met groot geld voeren we de ideeën uit die de beste blijken te zijn. In Engeland bedenkt een Behavorial Insights Team kleine dingen die mensen kunnen beïnvloeden zonder dat ze iets kosten. Het team probeert die dingen uit op kleine schaal bij een toevallig gekozen groep burgers en vergelijkt de resultaten met een controlegroep. Als uit de kleinschalige proeven bijvoorbeeld blijkt dat trage belastingbetalers opeens en masse brave burgers worden, dan lijkt het alleszins de moeite waard om de werkwijze in het hele land door te voeren. Waarom proberen we dat in Nederland ook niet?
René Bekkers is bijzonder hoogleraar Sociale aspecten van prosociaal gedrag aan de Vrije Universiteit te Amsterdam.