Een van de belangrijkste doelen van de gevangenisstraf is voorkomen dat de veroordeelde na vrijlating opnieuw een strafbaar feit pleegt. Toch gaat ongeveer 48 procent van de ex-gedetineerden binnen twee jaar opnieuw de fout in (WODC, p. 52). Om de kans op herhaling te verkleinen, kent Nederland een re-integratiebeleid dat gericht is op een vijftal ‘basisvoorwaarden’. Zo wordt zowel binnen als buiten de detentie gewerkt aan het op orde krijgen van een geldig identiteitsbewijs, werk en inkomen, schuldenaanpak, zorg(-verzekering) én huisvesting.
Huisvesting wordt gezien als de spil in het re-integratieproces
Uit tal van onderzoeken blijkt dat stabiele huisvesting leidt tot een significant lager recidiverisico. Een woning biedt meer dan alleen een dak boven het hoofd: het is de plek van waaruit gewerkt kan worden aan persoonlijke ontwikkeling en aan de opbouw van een positief sociaal netwerk. Daarnaast vergroot een stabiele woonsituatie de kans op het vinden van een baan en is zij onmisbaar in de aanpak van verslavingsproblematiek. Het is dan ook niet voor niets dat huisvesting wordt gezien als de spil in het re-integratieproces.
Moeizame zoektocht
Hoewel het belang van huisvesting voor een succesvolle terugkeer groot is, ondervinden veel veroordeelden problemen bij het vinden van een geschikte woning. Recent onderzoek laat zien dat ongeveer een derde van de ex-gedetineerden zes maanden na vrijlating geen bekende woon- of verblijfplaats heeft. Belangrijke oorzaken zijn onder meer de sterke afhankelijkheid van de (krappe) betaalbare woningmarkt en de terughoudendheid van verhuurders om te verhuren aan mogelijk ‘risicovolle’ huurders.
De komst van een ex-gedetineerde kan de leefbaarheid in de buurt onder druk zetten
Naast het beperkte aanbod van geschikte woningen kunnen sociale spanningen de zoektocht naar een huis verder compliceren. Angst voor recidive, zorgen over de veiligheid in de buurt of boosheid over de terugkeer van de veroordeelde kunnen aanleiding geven tot onrust binnen de lokale samenleving. De komst van een ex-gedetineerde kan de leefbaarheid in de buurt onder druk zetten en in ernstige gevallen zelfs leiden tot een bedreiging van de openbare orde. Binnen dit spanningsveld, waarin de belangen van de ex-gedetineerde soms botsen met die van (toekomstige) buren, nemen gemeenten een centrale, maar complexe positie in.
Gemeenten moeten zoeken naar balans
In 2019 is afgesproken dat gemeenten de regie voeren over het gehele re-integratieproces. Wanneer een veroordeelde de detentie verlaat, moet de gemeente ervoor zorgen dat deze persoon ondersteuning krijgt bij het vinden van een geschikte woning. Tegelijkertijd zijn gemeenten verantwoordelijk voor het woongenot van hun inwoners, evenals voor de leefbaarheid en openbare orde in de lokale samenleving.
Leidt komst van veroordeelde tot onrust onder buurtbewoners, dan kan gemeente in spagaat terechtkomen
Leidt de komst van een veroordeelde tot onrust onder buurtbewoners, dan kan de gemeente in een spagaat terechtkomen. Aan de ene kant dient zij de ex-gedetineerde aan een woning te helpen, maar aan de andere kant moet zij rekening houden met de belangen en zorgen van omwonenden. Gezocht moet worden naar een balans tussen deze conflicterende belangen.
Maatwerk leveren
In mijn proefschrift concludeer ik dat gemeenten verschillend omgaan met deze belangenafweging. Daarbij proberen zij bovenal maatwerk te leveren. In geval van (dreigende) onrust bieden verschillende gemeenten de ex-gedetineerde bijvoorbeeld alternatieve huisvesting elders aan. Op deze manier pogen zij recht te doen aan hun dubbele verantwoordelijkheid: de zorgen van buurtbewoners worden geadresseerd en de ex-gedetineerde wordt geholpen aan onderdak. Andere gemeenten kiezen ervoor het gesprek met buurtbewoners aan te gaan en hen actief te informeren over de terugkeer van de veroordeelde.
Gebruik van dergelijke openbare-ordebevoegdheden zien de meeste gemeenten als een laatste redmiddel
In sommige gevallen proberen gemeenten de komst van een ex-gedetineerde juist te voorkomen, bijvoorbeeld door het opleggen van een gebiedsverbod. Het gebruik van dergelijke openbare-ordebevoegdheden wordt door de meeste gemeenten echter gezien als een laatste redmiddel, wanneer andere strategieën niet toereikend zijn gebleken.
Keerzijden van maatwerk
Gemeenten maken dus op uiteenlopende wijzen een afweging tussen de conflicterende belangen. Daarbij houden zij rekening met de lokale omstandigheden, de individuele behoeften van de veroordeelde en de aard en ernst van de (dreigende) onrust. Hoewel dergelijk maatwerk essentieel is voor een succesvolle terugkeer in de maatschappij, kent deze aanpak ook enkele belangrijke keerzijden.
Door de grote verschillen in lokale benaderingen bestaat het risico op kansenongelijkheid
Door de grote verschillen in lokale benaderingen bestaat het risico op kansenongelijkheid. Zo maakt een veroordeelde die terugkeert naar een gemeente die veel investeert in het re-integratieproces bijvoorbeeld meer kans op het vinden van een woning dan iemand die terugkeert naar een gemeente die sterk inzet op de eigen verantwoordelijkheid van de ex-gedetineerde. Daar komt bij dat ex-gedetineerden doorgaans niet zelf kunnen bepalen naar welke gemeente zij terugkeren: in beginsel dienen zij terug te keren naar de gemeente van herkomst.
‘Informele’ benadering leidt ertoe dat ex-gedetineerden én buurtbewoners weinig zekerheid hebben over borging van hun belangen
De wijze waarop gemeenten de belangen van ex-gedetineerden en (toekomstig) omwonenden afwegen, is zelden of nooit formeel vastgelegd. De meeste gemeenten geven zelfs de voorkeur aan een ‘informele’, niet expliciet gemaakte benadering. Hoewel dit flexibiliteit biedt, leidt het er ook toe dat zowel ex-gedetineerden als buurtbewoners weinig zekerheid hebben over hoe hun belangen worden gewogen en gewaarborgd. Ook voor gemeenten zelf kan het expliciteren van werkwijzen waardevol zijn: duidelijke protocollen en beleidsregels bieden houvast in het complexe spanningsveld waarin zij opereren.
Ingewikkelde belangenafweging
De huisvesting van ex-gedetineerden in de lokale samenleving dwingt gemeenten geregeld tot het maken van een ingewikkelde belangenafweging. De komst van een veroordeelde kan aanleiding geven tot zorgen bij buurtbewoners, die serieus genomen moeten worden om een succesvolle re-integratie in de buurt mogelijk te maken. Het is in dergelijke gevallen cruciaal dat gemeenten en hun partnerorganisaties maatwerk kunnen leveren.
Een nationale richtlijn met handvatten en ruimte voor lokale flexibiliteit kan hieraan bijdragen
Tegelijkertijd is het noodzakelijk om al te grote verschillen in lokale benaderingen te verkleinen, om zo kansenongelijkheid tegen te gaan. Het expliciet maken van impliciete werkwijzen leidt daarnaast tot meer transparantie en zorgt voor duidelijkere verwachtingen bij zowel ex-gedetineerden als buurtbewoners. Een nationale richtlijn die hiertoe handvatten biedt, maar tegelijkertijd ruimte laat voor lokale flexibiliteit, kan hieraan bijdragen.
Uiteraard neemt een dergelijke richtlijn het ingewikkelde spanningsveld waarbinnen gemeenten opereren niet weg. Gemeenten zullen aandacht moeten blijven houden voor de zorgen en belangen van buurtbewoners, waarbij zij het doel van een succesvolle re-integratie van ex-gedetineerden voor ogen houden. Een stabiele woonsituatie zorgt voor een lager recidiverisico en dus voor minder nieuwe strafbare feiten. Uiteindelijk is dat in het belang van de gehele samenleving.
Stefan van Tongeren is universitair docent Algemene Rechtswetenschap aan de Rijksuniversiteit Groningen en verbonden aan het Expertisecentrum voor Openbare Orde & Veiligheid. Recent promoveerde hij op zijn proefschrift Closed Doors and Windows of Opportunity: Ex-offenders’ Search for Housing.
Foto: Tim Caynes (Flickr Creative Commons)