Beleidsmakers moeten hun besluiten baseren op gedegen analyse en achtergrondkennis en reflexief zijn op hun eigen aannamen en ideeën omtrent de mensen over wie het beleid gaat. Deze aannamen en ideeën worden ook wel ‘mensbeelden’ genoemd, een tegenwoordig veelgebruikt concept in de maatschappelijke discussies over de effecten van beleid. Mensbeelden is door ons gedefinieerd als ‘[…] de normatieve of empirische veronderstellingen over wat mensen willen, kunnen en hoe ze zich gedragen’.
Hoewel beleidsmakers doorgaans goed doordrongen zijn van het belang van een zorgvuldige beschouwing en afweging bij iedere nieuwe beleidskeuze, is het lang niet vanzelfsprekend dat dit leidt tot neutraal, mensgericht beleid. Ze hebben vaak onvoldoende inzicht in de eigen fouten in waarneming en redenering en zijn zich niet altijd geheel bewust van de ‘bubbel’ waarin ze verkeren.
Tussen wal en schip
Zo kan het voorkomen dat de mensbeelden achter beleid te gesimplificeerd, te optimistisch of te somber zijn. Onbewuste mensbeelden leiden er dan soms toe dat mensen voor wie het beleid bedoeld is tussen wal en schip terechtkomen. In ernstige gevallen leiden ze zelfs tot de systematische uitsluiting van groepen of tot etnisch profileren. Dit schaadt het vertrouwen van burgers in de overheid. Veel adviseurs van de overheid, zoals de Nationale ombudsman (2021), de WRR (2017) en het SCP (Putters 2022) hebben dit probleem in de afgelopen jaren gesignaleerd. Zij bevelen aan om een gedifferentieerder burgerperspectief te verankeren in beleid.
World making als een poging van beleidsmakers om grip te krijgen op de realiteit zoals zij die zien
Tegelijk is de diversiteit tussen mensen enorm en is het niet haalbaar om beleid te maken dat perfect aansluit bij ieder individu. Er is dus een balans nodig die voldoende rekening houdt met verschillen, zonder dat het onwerkbaar wordt voor de beleidspraktijk. Het is daarvoor van groot belang dat beleidsmakers zich bewust zijn van de specifieke mensbeelden die bij hen leven.
Waarom mensbeelden onbedoeld doorwerken in beleid
Net als ieder ander hebben beleidsmakers last van vertekeningen in hun waarneming en zijn hun cognitieve vermogens begrensd. Schneider en Ingram (1997) spreken van world making als een poging van beleidsmakers om grip te krijgen op de realiteit zoals zij die zien, bijvoorbeeld door het gebruik van stereotypen. Dit werkt vervolgens door in de beleidskeuzes. Dat deze veelal grote aantallen burgers treffen, maakt het extra problematisch.
Mensbeelden worden lang niet altijd expliciet gemaakt in beleid, maar zijn wel krachtig aanwezig
De consequenties van beleidsmakers’ mensbeelden over (groepen) burgers zijn dan dus groot, of ze nu positief of negatief zijn. Het is daarom van essentieel belang dat beleidsbesluiten uitgebreid doordacht, besproken en onderbouwd zijn, en daarmee ontdaan blijven van al te grote denk- en redeneerfouten. Neutraal, mensgericht en op kennis gebaseerd beleid is echter lastig te maken door de complexe, ambigue en onzekere omgeving van politiek en maatschappelijke ontwikkelingen waarin beleidsmakers hun werk moeten doen.
Het gevaar van ‘stille ideologieën’
Ook worden mensbeelden in de interactie tussen beleidsmakers vaak versterkt, en als steeds reëler en waar ervaren, zonder dat ze expliciet worden gemaakt of dat men zich van deze beelden bewust is. In de bestuurskunde wordt dit fenomeen ‘stille ideologie’ genoemd (Van Montfort et al. 2013). Het gaat hier om de vanzelfsprekendheid van een gezamenlijk denkkader bestaande uit ‘[…] betekenisgevende en legitimerende verhalen’ (p. 1), die zonder dat ze expliciet aan de orde worden gesteld, wel de basis vormen voor de keuzes die gemaakt worden.
Dit is een essentiële eerste stap naar een effectiever en legitiemer beleid
Al met al kunnen we dan stellen dat mensbeelden lang niet altijd expliciet worden gemaakt in beleid, maar wel krachtig aanwezig zijn en invloed hebben op beleidsvorming. Het gevaar is dat stille ideologieën ruimte laten voor ambivalente of zelfs tegenstrijdige doelstellingen van beleid, en dat ze nieuwe ideeën of inzichten verhinderen (Van Rooij et al. 2019). Stille ideologieën staan bovendien een fundamenteel debat over de achterliggende veronderstellingen bij voorgenomen beleid in de weg (zie ook RVS 2021).
In gesprek over mensbeelden
Méér aandacht voor mensbeelden bij beleid begint met bewustzijn kweken dat mensbeelden een belangrijke rol spelen op een veelal onbewuste en impliciete manier. Vervolgens moet er een cultuur ontstaan waarin beleidsmakers mensbeelden achter beleid expliciteren, deze openlijk bespreken en zo nodig bijstellen. Dit is een essentiële eerste stap naar een effectiever en legitiemer beleid, dat tevens meer recht doet aan de pluriformiteit van de Nederlandse burgers.
Leidende vragen kunnen zijn: Doen de vereenvoudigingen in het mensbeeld nog wel recht aan de groepen burgers voor wie het beleid bestemd is? Kloppen de aannamen over hoe deze mensen in werkelijkheid zijn? En, wanneer en voor wie werken de mensbeelden onder dit beleid onterecht nadelig (of onterecht voordelig) uit?
Er zijn verschillende manieren om actief met deze vragen aan de slag te gaan. Een benadering kan bijvoorbeeld zijn door altijd actief mensen met een tegengeluid uit te nodigen voor een diepgaande discussie over de onderliggende aannamen over hoe burgers zijn en zich gedragen. Een andere zeer geschikte denktechniek kan zijn dat beleidsmakers zich voorstellen dat ze ter verantwoording worden geroepen over het mensbeeld dat onder hun beleidsplan ligt.
Het expliciteren van mensbeelden zou een vaste plek moeten krijgen in evaluaties die vóór invoering van het beleid plaatsvinden. Dergelijke evaluaties kunnen duidelijk maken wat de beleidseffecten zullen zijn op het leven van mensen en helpen om de ongewenste effecten van een onjuist mensbeeld te reduceren.
Peteke Feijten is en Winnie Gebhardt was onderzoeker bij het Sociaal en Cultureel Planbureau. Deze bijdrage is gebaseerd op hun essay Mensbeelden bij beleid: Bewust worden, bespreken en bijstellen (2022) van het Sociaal en Cultureel Planbureau.
Literatuur
Montfort, C. van, Michels, A. & Dooren, W. van (2013). Stille ideologie in beleid en bestuur. Bestuurskunde, jg. 2013, nr. 2, p. 3-12.
Rooij, H. van, Wessel, M. van, & Aarts, N. (2019). Over zelfredzame burgers gesproken. Hoe ambtenaren een buigzaam burgerschapsideaal vormgeven. Beleid en Maatschappij, jg. 46, nr. 4, p. 429-452.
Schneider, A., & Ingram, H. (1997). Policy Design for Democracy. University Press of Kansas.
Foto: Karoly Czifra via Flickr Creative Commons