De rol van burgers in het publieke domein wordt de komende jaren groter. Er ontstaat een ‘participatiesamenleving’ met co-creatie en coproductie: samenwerkingsverbanden tussen overheid en burgers. Hierbij kan zowel de overheid als burger de rol van initiator hebben. Een voorbeeld van co-creatie is het Singelpark in Leiden. Op basis van burgerinitiatief wordt dit park helemaal opgeknapt en gezamenlijk beheerd door overheid en burgers. Een ander voorbeeld vindt plaats in Porto Alegre (Brazilië), waar burgers op initiatief van de gemeente mogen meebeslissen over de begroting.
De overheid probeert zich in toenemende mate te verbinden aan deze en talloze andere initiatieven. Dit om publieke diensten beter bij de wensen van burgers te laten aansluiten (zoals bij het Singelpark), of om te bestaande dienstverlening goedkoper te maken door de inzet van vrijwillige krachten. Ook is er de hoop dat co-creatie kan worden ingezet om het legitimiteitsverlies van publieke organisaties tegen te gaan, door burgers actief te betrekken bij overheidshandelen, zoals bijvoorbeeld bij het participatief begroten.
We weten niet of co-creatie wat oplevert
Op basis van een uitgebreide literatuurstudie concluderen wij dat nauwelijks bekend is of co-creatie-initiatieven wel de verwachte of gehoopte opbrengsten hebben. Tot nu toe is het meeste onderzoek gericht op het identificeren van invloedrijke factoren op co-creatieprocessen, zonder dat hierbij wordt geëvalueerd of het initiatief ook bijgedragen heeft aan het beoogde resultaat. Reden hiervoor is dat burgerinitiatieven vaak helemaal niet geïnitieerd zijn om de bestaande dienstverlening te verbeteren of om de bestaande organisaties te vervangen. Veel meer ligt er een gevoel van eigenaarschap voor de problemen in een wijk of buurt aan ten grondslag, of willen mensen de saamhorigheid in hun straat ophalen door allerhande activiteiten te organiseren.
Willen de co-creatieprojecten een waardevolle bijdrage kúnnen leveren aan de doelstellingen van overheden, dan moeten publieke organisaties er op een slimme manier aansluiting mee zien te krijgen. Te denken valt hierbij aan het vereenvoudigen van subsidieprocedures, of het aanstellen van functionarissen die een brug weten te slaan met burgerprojecten.
Uit de literatuurstudie blijkt dat het verre van vanzelfsprekend is dat overheden dit gaan of willen doen. Vaak is er sprake van wantrouwen van publieke professionals, zij betwijfelen of burgers zo’n grote verantwoordelijkheid wel kunnen dragen. Dit wantrouwen is soms ook gestoeld op het gegeven dat burgers vrijwillig initiatieven nemen en daarom nergens toe verplicht kunnen worden. Bovendien blijkt uit verschillende onderzoeken dat ambtenaren soms bang zijn dat burgerinitiatieven hun baan in gevaar brengen. En ten slotte is het voor overheden vaak onduidelijk waar de exacte voordelen voor co-creatie en coproductie zitten. Het resultaat is dat veel studies laten zien dat co-creatie tussen publieke professionals en burgers lang niet altijd vanzelf gaat.
Maakt de betrokkenheid van de burger de dienstverlening efficiënter?
Beter inzicht is nodig om een goed beeld te krijgen van de eigenlijke effecten van co-creatie en coproductie binnen de participatiesamenleving. Belangrijke vragen daarbij zijn: zorgen co-creatie en coproductie inderdaad voor minder kosten, meer legitimiteit en meer vertrouwen tussen burgers en overheid? Hierbij is het eveneens van belang dat er oog is voor welke burgers bereid zijn tot co-creatie, waar de bereidheid van deze mensen op gestoeld is en voor wie co-creatie dan eigenlijk iets oplevert. De literatuurstudie wijst voorzichtig uit dat wanneer het gaat om succesvolle co-creatie er sprake is van het maken van trade-offs tussen verschillende waarden. Het betrekken van veel burgers bij publieke dienstverlening bijvoorbeeld heeft wellicht een positief effect op het bereiken van verschillende soorten burgers. Het is echter maar de vraag of het inbrengen van zoveel verschillende mensen - en dus van voorkeuren, overtuigingen en preferenties - ook ertoe bijdraagt dat dienstverlening efficiënter verloopt. Een ander voorbeeld is dat door co-creatie en co-productie er een gezamenlijke verantwoordelijkheid ontstaat, gedeeld door burgers en overheid. Maar is deze verantwoordelijkheid ook gedeeld als er wat verkeerd gaat? Als er een incident plaatsvindt? Of hebben we dan een nieuwe manier van ‘naar elkaar wijzen’ gevonden?
Deze en andere ‘trade-offs’ dienen inzichtelijker te worden gemaakt zodat het niet alleen duidelijk wordt waarom co-creatie goed is om na te streven, maar ook wat dat kost en wie die kosten dient te betalen.