Hoe gemeenten met verschillen kunnen omgaan

Het lokale bestuur is op drift. Na 2015 zal er een nieuwe verzorgingsstaat ontstaan op gemeentelijk niveau. Niet iedereen zal de verschillen die dat veroorzaakt accepteren. Toch zullen gemeenten zelf moeten leren hoe ze daarmee omgaan. Ze moeten een balans vinden tussen gelijk behandelen van gelijke gevallen en het ongelijk behandelen van mensen naarmate ze verschillen.

Vooralsnog is het allemaal theorie. Beleidstheorie om precies te zijn. Natuurlijk wordt er volop geëxperimenteerd, maar de publieke zaak is geen laboratorium waar je ceteris paribus steriel en gecontroleerd kan voorsorteren op wat komen gaat. De veranderingen zijn zo intens en massaal dat de onverwachte en wellicht ongewenste effecten nauwelijks op voorhand te simuleren zijn. De komende jaren zullen dan ook gekenmerkt zijn door dynamiek: verandering en veranderen zullen de norm zijn. In plaats van gestandaardiseerd uitrollen en uitvoeren, zoals dat de afgelopen jaren vaak gebeurde.

Wie achterom kijkt ziet die veranderingen en dilemma's steeds sneller dichterbij komen. Wel of geen participatiewet? Wel of geen huishoudtoets? Wel of geen compensatiebeginsel? Wel of geen eigen bijdrage? Gaan de wijkteams nu wel of niet  de toegang tot de Tweede Lijn regelen? En blijft het gelijkheidsbeginsel van kracht of mogen gemeenten ongelijke gevallen behandelen naarmate ze verschillen? En hoe hoog zijn de frictiekosten en wat betekenen ze? En als er een vruchtbare bodem lijkt te zijn om de decentralisaties lokaal vorm te geven, gooien sociaal akkoord en zorgakkoord roet in het eten; fragiele bottom up initiatieven verdwijnen onder druk van sociale partners en Rijk.

Dynamiek is permanent, maar sommigen streven naar behoud

En het einde is nog niet inzicht. Dynamica lijkt statica permanent te vervangen. Dit weerhoudt zorg- en welzijnsinstellingen, alsmede sommige gemeenten en ministeries, er echter niet van om te streven naar behoud, naar zekerheid en duidelijkheid. Naar de situatie waar ze altijd in gefunctioneerd hebben. Die hang naar een nieuwe standaard is te verklaren, maar is tegelijkertijd vragen om problemen. Duidelijkheid valt momenteel nauwelijks te geven. Actoren in het sociale domein doen er dan ook verstandig aan om te anticiperen op een periode van onduidelijkheid. De parameters en financieringsstromen uit het verleden zullen er anders uitzien in de toekomst.

Weten we dan helemaal niets? Of anders geformuleerd: wat weten we wel over de sociale sfeer? Dat naast de bestuurlijke en organisatorische dynamiek, de sociale sfeer ook inherent dynamisch is. Sinds mensen samenleven, vrijwel de hele geschiedenis dus, kent de sociale sfeer een aantal mechanismen die vrijwel onveranderlijk zijn gebleven.

Dit weten we: free riders en prisoner dilemma’s

Waar mensen samen gezamenlijke problemen oplossen, zullen mensen die niet bijdragen van de oplossing, er toch van profiteren. Dit gaat ten koste van de motivatie van anderen om wel aan de oplossing bij te dragen en daarmee van het vermogen om gezamenlijke problemen gezamenlijk op te lossen. Daarnaast laten prisoner dilemma’s zien dat rationeel handelende individuen zelden tot optimale oplossingen komen. Zelfs als juist die kennis al op voorhand bekend is.

Tot slot laat de Tragedy of The Commons zien dat egocentrische mensen geneigd zijn om publieke goederen zo te exploiteren, dat ze teloor gaan. Oftewel, egocentrische mensen zijn niet zelf in staat om zonder overheidsinterventies tot weldadig handelen te komen. Juist daarin schuilt vaak de legitimatie van het handelen van de overheid. Een overheid die moet bezuinigen en die burgers juist vertelt dat ze meer “zelf” moeten doen.

De uitdaging voor gemeenten is dus om de negatieve effecten van klassieke en destructieve mechanismen in het sociale domein te voorkomen. Feitelijk is dat altijd de functie van de verzorgingsstaat geweest. De vraag is hoe de verzorgingsstaat van de toekomst daarvoor op lokaal niveau toegerust zal zijn. Het observatievermogen van raadsleden en wethouders is daarvoor van cruciaal belang. Maar ook hun bekwaamheid om morele waarden aanvaardbaar vorm te geven in verstandige voorschriften voor ambtelijk handelen.

Daarom maakt een toekomstverkenning over de sociale sfeer ook deel uit van het gemeentebrede programma in Haarlemmermeer tot vergroting van het strategisch vermogen van bestuur en ambtelijke organisatie. Daarom ook is naast de verkenning een simulatiespel ontwikkeld om de lenigheid in de omgang met onzekerheid en ongelukken te oefenen.

Gemeente zal geen uitvoerder van het Rijk meer zijn

Dat is van belang, vooral omdat de relatie tussen het Rijk en lokaal bestuur fundamenteel van karakter verandert. Die relatie is altijd statisch en hiërarchisch van aard geweest. Feitelijk was er niet zo zeer sprake van decentralisatie, maar van deconcentratie. Als het ging om zorg en sociale zekerheid, dan bepaalde het Rijk de koers en de budgetten, en de gemeente voerde uit. De facto was de gemeente een uitvoeringsinstelling van het Rijk. De Tweede Kamer definieerde rechten en garanties, gemeenten kregen budget om het uit te voeren. De relatie was lineair, uniform (voor alle gemeenten hetzelfde) en top down.

Dat gaat veranderen. Gemeenten krijgen meer mogelijkheden om zelf de aard en de vorm van (jeugd)zorg en sociale zekerheid vorm te geven. Wie al dan niet aanspraak mag maken op publieke hulp-, zorg en dienstverlening, wordt niet meer bepaald door de wetgevers in Den Haag, maar door de gemeente. Gebaseerd op verordeningen die de gemeenteraad vaststelt.

Niet iedereen zal de verschillen accepteren

Niet het ministerie van VWS of SZW bepaalt, maar de lokale ambtenaar die aan de andere kant van de keukentafel (zoals het gemeenteloket nu heet), een hulpbehoevende burger tegenover zich treft. Dat betekent in theorie dat de hiërarchische op uitvoering gerichte relatie verandert. Ook de uniformiteit zal verdwijnen. Er zullen verschillen ontstaan in de manier waarop gemeenten de budgettaire kaders van het rijk interpreteren, invullen en uitvoeren. Niet iedere burger, niet iedere politieke partij en niet iedere zorginstelling zal dat accepteren.

De discussie die voor de zomer losbarstte rondom een wethouder in Deventer, die mensen met een uitkering wilde opzadelen met een plicht om iets voor een ander te doen, spreekt boekdelen. Hoewel die plannen in veel gemeenten leven, en soms al praktijk zijn, vielen het journaille, de landelijke politiek, de lokale partijen en de kiezer over haar heen. Een deel was uit op het herstel van de oude verzorgingsstaat. Die discussie zullen we de komende jaren terug zien komen. En gemeenten zullen zich voor hun keuzen in toenemende mate moeten verantwoorden aan de kiezers (horizontale verantwoording) in plaats van aan de controllers van het Rijk (verticale verantwoording). Maar de controllers verdwijnen niet, evenmin als de nationale inspecties en de nationale politiek en de nationale media.

Iedere gemeente moet nu een dynamische beleidsontwikkelaar worden

Het beeld van tektonische platen doemt op. Rijk en gemeenten schuiven langs elkaar, steunen soms op elkaar, botsen en veroorzaken kleine en grotere aardverschuivingen. We weten dat de botsingen gaan ontstaan, maar niet precies waar (in welke gemeente) en wanneer. In de architectuur is het bekend dat je op plekken waar in het verleden veel botsingen plaats vonden, op een bepaalde manier moet bouwen. En die techniek blijft zich ontwikkelen. Wie op de standaard manier gebouwen letterlijk 'in beton giet' kan scheuren verwachten.

Het zelfde geldt ook voor lokaal beleid. In het verleden - waar in het Rijk bepaalde, en de gemeente uitvoerde - was vrijwel iedere handeling van de gemeente geregeld, geprotocolleerd. Langlopende contracten met zorgaanbieders (10 jaar was geen uitzondering) maken de betonmetafoor passend.

De noodzaak bestaat nu voor iedere gemeente om een dynamische beleidsontwikkelaar te worden.

In ieder geval kan een gemeente niet zo verkokerd opereren als het rijk. Want uitkeringen en zorg en huisvesting en onderwijs mogen dan in verschillende ministeries zijn ondergebracht, in de problematiek van een gezin zijn die schotten schadelijk. De verwachte en al ingeboekte winst in effectiviteit is alleen dan te bereiken als die schotten in de dienstverlening niet bestaan. Dat is een majeure organisatorische uitdaging. Dat betekent dat gemeentelijke organisaties niet alleen permanent moeten leren, maar ook gevoelig moeten worden voor de omgeving waarin ze functioneren.

Maar een schaal van Richter voor het lokale bestuur bestaat nog niet. Laat staan een instrument om trillingen te compenseren. Het is daarom verstandig om voorlopig budgettaire, juridische, institutionele en professionele ruimte te laten voor aanpassingen.

Een bestuurlijk verankerde leercultuur is vereist

Dat klinkt als een open deur, maar de eerste protocollen en beslisbomen liggen alweer klaar op de 'keukentafels' om de professionals te ondersteunen bij hun beslissingen. De eerste contracten met (dezelfde) zorgaanbieders zijn alweer gesloten, en politici roepen alweer dat 'het toch niet zo kan zijn' dat de WMO in Tilburg anders uitgevoerd wordt dan in Groningen. Het zijn uitingen van wat we kenden en deden: de gemeente als uitvoeringsorganisatie van het Rijk als opdrachtgever. Maar het zijn ook uitingen van het beton dat zal gaan rotten als de decentralisaties een feit zijn. Gemeenten zullen zelf moeten leren hoe ze met de klassieke mechanismen die de sociale sfeer ontwrichten kunnen omgaan. Dat betekent dat ze een balans moeten vinden tussen enerzijds het gelijk behandelen van gelijke gevallen en anderzijds het ongelijk behandelen van mensen naarmate ze verschillen.

Daarnaast moeten gemeenten gezamenlijk een balans vinden tussen gelijk behandeld willen worden door het Rijk, en anderzijds verschillen accepteren. Waar gelijkheid een statisch productieproces vergt, zal de toekomst van het lokale bestuur afhangen van de manier waarop gemeenten een dynamisch leerproces kunnen inrichten. Het afgelopen jaar hebben wij dat in de gemeente Haarlemmermeer geprobeerd. De belangrijkste conclusie daarvan is dat leren mogelijk is, maar wel een leerarchitectuur en een – ook bestuurlijk verankerde - leercultuur vereist.

Albert Jan Kruiter is is publicist en onderzoeker, en promoveerde in 2010 op Tocqueville.

Prof. dr. Roel in ’t Veld is hoogleraar governance and sustainability en is werkzaam als strateeg in de gemeente Haarlemmermeer.

 

Dit artikel is 1575 keer bekeken.

Reacties op dit artikel (4)

  1. Mooi stuk, mee eens.

    Maar helaas gebrekkig historisch perspectief. “Dat is van belang, vooral omdat de relatie tussen het Rijk en lokaal bestuur fundamenteel van karakter verandert. Die relatie is altijd statisch en hiërarchisch van aard geweest.” Oorspronkelijk was het eerder andersom. Dat lijkt een beetje spijkers op laag water zoeken, maar het is heel interessant om te kijken waarom dat kantelde. Gemeenten inden tot begin van de twintigste eeuw nog zelf de inkomstenbelasting. Met de financiële verhoudingswet van 1929 werd het gelijkmatig gemaakt. Tot daarvoor was de ene gemeente dan ook veel rijker dan de andere. Het is gewijzigd omdat sommige gemeenten niet meer de voorzieningen konden betalen waarvan we “als Nederland” vonden dat iedereen er recht op had. Daarna is de gemeentelijke beleidsruimte steeds verder verkleind. Het is goed dat die beleidsruimte toeneemt, maar dat vraagt wel kritisch kijken naar de verschillen die ontstaan tussen gemeenten. Zo beschikt de ene gemeente over veel meer burgerkracht dan de andere, rekenen we meer op burgerkracht, dan is de ene gemeente plotseling “rijker” dan de andere.

    (Je was vroeger ook geen staatsburger, maar had alleen het burgerschap in gemeente X verdiend en moest in gemeente Y opnieuw beginnen als je verhuisde. Er waren ook felle debatten over de inkomstenbelasting in de gemeente. Wat dat betreft stond de politiek toen veel dichter bij de mensen en de wethouders voelden wat het betekende om de belasting te verhogen. )

  2. Er wacht ons een omwenteling naar gedecentraliseerd lokaal bestuur. De gemeente zal geen uitvoerder van het rijk meer zijn. Ik heb daarbij twee opmerkingen.

    Het perspectief dat dynamica statica permanent zal vervangen is nogal utopisch. In grote gemeenten met grote aantallen “gevallen”, “cliënten” of te wel “participanten” zullen protocollen en standaarden onvermijdelijk zijn. Men heeft daar gewoon de tijd niet om aan de keukentafel elke keer weer opnieuw het wiel uit te vinden. Bureaucratisering is onvermijdelijk.

    In de tweede plaats zal art. 1 van de Grondwet af en toe van zich laten spreken:
    “Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan.”

    Nederland blijft een eenheidsstaat en allen die zich in ons land bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Een “geval” in Rotterdam dient dezelfde behandeling te krijgen als een gelijk “geval” in de Haarlemmermeer.

  3. Het artikel schetst een toekomst waarin alle zekerheiden verdwijnen en iedere gemeente zelf “aan de keukentafel” moet en zal bepalen of iemand – en onder welke tegenprestatie – een financiële ondersteuning zal krijgen, of de door een zorgvrager aangevraagde chronische zorg of jeugdzorg wel nodig is, of welzijns- en cultuur-voorzieningen zich wel genoeg op “de markt” richten, of ambtenaren al dan niet achter de voordeur mogen “toetsen” of de burger zich wel aan de gemeentelijke normen houdt, etc. Allemaal situaties die de afgelopen maanden door verschillende wethouders – niet alleen Deventer – als wenselijk of zelfs financieel noodzakelijk naar voren werden gebracht. Met bezuinigingen van 25% tot 40% op de overgedragen taken is dat gezien vanuit de beleidsuitvoerders een rationeel beleid waarbij iedere creativiteit (door Kruiter en In ’t Veld toegejuicht) noodzakelijk is.
    Maar bekijk het ook eens vanuit de burger die afhankelijk wordt van die lokale overheid. De rechtsgronden van de AWBZ en de huidihge jeugdhulpverlening worden vervangen door een gunstenstelsel waar lokale ambtenaren beslissen over hun wel en wee. In en situatie waarin professionele indicatiestelling wordt vervangen door keukentafel-gesprekken (ook bij compl;exe vragen van gehandicapten of in de jeugdzorg) en wethouders met droge ogen roepen dat verpleegkundige zorg maar naar de gemeenten moet omdat die veel goedkoper door ongeschoolde “vrijwillige” werkzoekenden kan worden uitgevoerd.
    Ik had van Kruiter en In’t Veld eerder een pleidooi verwacht tegen de rechteloosheid die komen gaat. Had verwacht dat zij op zouden komen voor de bescherming van de burger tegen de steeds machtiger wordende overheid die zich het private terrein (zie het verplchte jeugddosier of de druk op het EPD) steeds meer toe-eigent. Mar het is makkelijker om dat af te doen als “conservatief” en om de loftrompet te steken over “alles wordt anders”.
    Voor de rijken in onze samenleving verandert en niets: die zorgden altijd al voor zichzelf. De middengroepen zullen steeds meer de grip op hun eigen leven verliezen door steeds verdere staatsinterventie in hun dagelijks leven en de mensen aan de financiële onderkant – die nu om die reden het meest en beroep doen op al deze regelingen die nu gedeprofessionaliseerd en gekort worden – zullen het gelag betalen. Maar voor de regerende partijen – landelijk en lokaal – zijn die niet interessant. Die groep kiest vaak niet – gedesillusioneerd door de afbraak van de vangnet-staat (ook wel verzorgingsstaat genoemd) ” of extreem en horen dus niet tot de kiezers van de partijen die deze bezuinigings = decentralisatie operatie voorstaan en uitvoeren.
    Een iets minder juichende toon over de komende rechteloosheid had de schrijvers gesierd.

Reageer

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *