‘Maatwerk’ is voor beleidsmakers en bestuurders een toverwoord dat belooft de kloof tussen burger en overheid te dichten, dienstverlening te personaliseren en recht te doen aan de unieke situatie van elk individu. Toch blijkt dat maatwerk voor iedereen iets anders betekent. Van het CBR tot Staatsbosbeheer, van sociale diensten tot belastingkantoren – overal wordt maatwerk anders geïnterpreteerd en toegepast. Dit roept fundamentele vragen op over de aard en de grenzen van maatwerk binnen het openbaar bestuur.
Dit model helpt (leidinggevenden van) uitvoerend professionals om ruimte voor maatwerk te verkennen en te bepalen
Maar professionals in de dagelijkse praktijk, zoals inkomensconsulenten, jeugdhulpverleners, wijkagenten en thuiszorgmedewerkers, zijn met heel andere vragen geholpen: Wat stelt hen in staat om maatwerk toe te passen? Hoe kunnen zij navigeren tussen de verleidingen van rigide regeltoepassing en willekeur? We richten ons tot uitvoerend professionals en hun leidinggevenden met de vraag: Hoe krijgen zij zicht op de ruimte voor maatwerk?
Om grip te krijgen op de uitdagingen van maatwerk, illustreren we de diversiteit met praktijkvoorbeelden en benoemen we de resulterende dilemma’s. Vervolgens presenteren we een model, gebaseerd op onderzoek naar maatwerk in relatie tot de Participatiewet.1 Dit model helpt (leidinggevenden van) uitvoerend professionals om de ruimte voor maatwerk te verkennen en te bepalen – een cruciale voorwaarde voor het slagen van maatwerk in de uitvoering.
Dilemma’s
Maatwerk toepassen blijkt vaak makkelijker gezegd dan gedaan. Veel (uitvoerings)organisaties werken al jaren aan de ambitie ‘meer maatwerk’, wat heeft geleid tot diverse varianten met eigen dilemma’s – we bespreken er drie.2 Bij het Centraal Bureau Rijvaardigheden (CBR) uit maatwerk zich in de afname van rijexamens. Voor de meesten is de route naar een rijbewijs eenvoudig, maar mensen met medische beperkingen kunnen een extra rijtest en keuring nodig hebben. De kosten hiervoor zijn volledig voor henzelf, zowel bij aanvraag als verlenging van een rijbewijs, en dat kan flink in de papieren lopen.3 Maatwerk is hier geen keuze, maar een potentieel financieel belastende noodzaak, die ongelijkheid tussen burgers kan vergroten.
Bij het UWV is er een Maatwerkplaats voor medewerkers met casussen die ‘professionele buikpijn’ veroorzaken
Een andere uitvoeringsorganisatie, Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), toont een interessante tweedeling in maatwerk.4 Naast de afdeling Regulier Innen, waar de meerderheid zelfstandig financiële zaken regelt, is er de afdeling Persoonsgericht Innen (PGI) voor de 20 procent die extra aandacht behoeft. Deze ‘maatwerk’-afdeling opereert flexibel, maar roept vragen op. Want hoewel zij ruimte biedt voor een meer humane benadering voor degenen die worstelen met terugbetalingen, lijkt zij ook een manier om intensievere opsporing van wanbetalers te verbloemen. Dit illustreert hoe de grens tussen ondersteuning en handhaving kan vervagen.
Privacy en autonomie
Ook het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) probeert maatwerk te leveren, met de Maatwerkplaats. Medewerkers kunnen daar terecht met casussen die ‘professionele buikpijn’ veroorzaken: situaties waarin strikte regeltoepassing onevenredig nadelig uitpakt voor cliënten.5 Alle betrokken experts uit verschillende disciplines zoeken hier naar oplossingen die recht doen aan individuele situaties binnen wettelijke kaders.
Deze aanpak roept echter vragen op, want wie bepaalt wat ‘professionele buikpijn’ is? En hebben burgers recht op een second opinion? Bovendien kan het dieper graven in persoonlijke omstandigheden de privacy en autonomie van cliënten behoorlijk onder druk zetten. De zoektocht naar menselijkheid creëert zo onbedoeld nieuwe vormen van ongelijkheid en afhankelijkheid.
Als beleid en wetgeving geheel dichtgetimmerd zijn, hebben uitvoerend professionals geen ruimte voor maatwerk
Ondanks deze variëteit hoeft maatwerk niet problematisch te zijn. De kunst voor uitvoerend professionals is om goed in gesprek te gaan met leidinggevenden, beleidsmakers, de eigen organisatie en elkaar. Dialoog helpt om verwachtingen bij maatwerk scherper te krijgen en dilemma’s in de dagelijkse praktijk te duiden.
Ruimte maken
Wij ontwikkelden een (gespreks)model dat houvast biedt bij het bepalen van de ruimte voor maatwerk. Drie factoren blijken altijd van invloed: beleid, organisatie en de professional zelf. Professionals moeten beleidsruimte hebben voor maatwerk, organisatorische ruimte krijgen om deze in te zetten, en zelf de ruimte nemen om maatwerk in hun dagelijks handelen te integreren. Al deze dimensies zijn nodig voor het toepassen van maatwerk. Dit is weer te geven met drie overlappende driehoeken, elk met een eigen dimensie, waarbij de overlap de daadwerkelijke ruimte voor maatwerk weergeeft (zie figuur 1).
Figuur 1 Ruimte voor maatwerk: hebben, krijgen en nemen
We lichten deze drie dimensies kort toe, gekoppeld aan de voorbeelden CBR, DUO en UWV. Daarbij noemen we de relevante onderwerpen voor professionals en geven we de belangrijkste vragen weer die de dialoog over maatwerk kunnen stimuleren.
Hebben
Beleid moet beslissingsruimte bieden, wil maatwerk kans van slagen hebben. Beleid omvat zowel regels van de organisatie als wettelijke regels. Beslissingsruimte ontstaat als mogelijkheden hiertoe letterlijk in wetgeving beschreven staan of als deze juist bewust vager zijn gehouden waarmee de uiteindelijke beslissing aan uitvoerend professionals wordt gelaten – de discretionaire ruimte. Als beleid en wetgeving geheel dichtgetimmerd zijn, hebben uitvoerend professionals geen mogelijkheid om eigen afwegingen te maken en ontbreekt het hun aan ruimte om maatwerk toe te passen.
Voor het CBR is vastgelegd dat extra testen en keuringen in sommige gevallen noodzakelijk zijn. Hoewel dit een vorm van maatwerk is, lijkt het beleid hier weinig ruimte te bieden aan uitvoerend professionals om individuele omstandigheden af te wegen en te betrekken bij de uiteindelijke besluitvorming. Of en hoe dit belemmerend werkt op het handelen van uitvoerend professionals, kan onderwerp zijn voor de dialoog over maatwerk.
De vragen die professionals zichzelf en elkaar kunnen stellen, gaan over wet- en regelgeving enerzijds en discretionaire ruimte anderzijds (zie tabel 1).
Tabel 1 Ruimte hebben
Krijgen
Uitvoerend professionals zijn vaak in dienst van organisaties, waarmee zij niet alleen afhankelijk zijn van het vastgestelde beleid, maar ook van de sturing vanuit diezelfde organisatie. Zij moeten ruimte krijgen om maatwerk daadwerkelijk te kunnen toepassen. Hiervoor hebben zij vertrouwen en steun nodig vanuit de organisatie, zowel van leidinggevenden als van directe collega’s.
De veiligheid van niet-handelen is dan aanlokkelijker dan wél ruimte nemen
Leidinggevenden moeten uitvoerend professionals ruimte bieden om eigen afwegingen te maken en zo hun discretionaire ruimte invulling te geven. Steun van collega’s bestaat uit beschikbaar zijn om lastige casussen te bespreken en de mogelijkheden voor maatwerk samen te verkennen. Als vertrouwen en steun binnen de organisatie ontbreken, zullen uitvoerend professionals minder geneigd zijn om maatwerk toe te passen. De speciale afdeling PGI bij DUO is ingericht op maatwerk, zodat bijzondere individuele omstandigheden betrokken kunnen worden bij besluitvorming.
Uitvoerend professionals krijgen hiermee ruimte voor maatwerk van de organisatie. Als die echter stuurt op een andere invulling doordat het instrument ook ingezet wordt voor handhaving, dan wordt hun ruimte om naar eigen inzicht te handelen beperkt. Een gesprek tussen leidinggevenden en professionals kan verwachtingen scherper krijgen en daarmee het onderlinge vertrouwen versterken.
De vragen die professionals zichzelf en elkaar kunnen stellen, gaan over aansturing, verantwoording en steun (tabel 2).
Tabel 2 Ruimte krijgen
Nemen
Tot slot zijn het de uitvoerend professionals zelf die gebruik moeten maken van beschikbare ruimte voor maatwerk. Hierbij kunnen zij zich baseren op hun professionele deskundigheid die bestaat uit ervaring en kennis: werkervaring in hun vakgebied en kennis van relevante wetgeving en de ruimte hierin voor maatwerk én kennis van bijzondere omstandigheden binnen individuele casussen.
Toch is het gebruikmaken van die ruimte niet altijd makkelijk. Zo kan complexiteit van wetgeving het moeilijk maken om te beschikken over juiste en relevante kennis en kan hoge werkdruk zorgen voor gebrek aan tijd. Daardoor wordt minder ruimte gezocht om maatwerk toe te passen en wordt er teruggevallen op striktere toepassing van wetgeving. De veiligheid van niet-handelen is dan aanlokkelijker dan wél ruimte nemen.
Het vergt ‘professioneel lef’ om te (h)erkennen dat een cliënt ‘vermalen’ wordt in de bureaucratische molen
Het UWV biedt met de Maatwerkplaats ruimte voor casussen die ‘professionele buikpijn’ veroorzaken. Hoewel dit een goede manier is om steun te zoeken bij collega’s en gebruik te maken van hun deskundigheid, vergt het behoorlijk wat ‘professioneel lef’ om te zeggen dat een casus niet deugt en te (h)erkennen dat een cliënt ‘vermalen’ wordt in de bureaucratische molen.
Toch is dat oordeelsvermogen cruciaal voor maatwerk. Bij bespreking van maatwerkcasussen zou daarom niet alleen oog moeten zijn voor bijzondere individuele omstandigheden; ook de perceptie van betreffende professionals zelf dient hierbij betrokken te worden . Praten hierover helpt dit nader te expliciteren.
De vragen die professionals zichzelf en elkaar kunnen stellen, gaan over deskundigheid, werkdruk en het bewust overtreden van regels in het voordeel van cliënten (tabel 3).
Tabel 3 – Ruimte nemen
Geen eenduidig antwoord
De dimensies van het model, gekoppeld aan de voorbeelden en de vragen die professionals en hun leidinggevenden zichzelf én elkaar kunnen stellen, laten zien dat maatwerk en de ruimte voor uitvoerend professionals om dit daadwerkelijk te leveren op verschillende manieren beïnvloed kunnen worden. Eveneens wordt zichtbaar dat er geen eenduidig antwoord te geven is op wat goed en fout handelen is.
Maatwerk is nooit ‘af’: wetgeving wijzigt, personeel fluctueert en omstandigheden veranderen
Het model is geen heilige graal, maar dient gezien te worden als instrument om maatwerk in alle aspecten ervan te blijven bekijken en bespreken. Maatwerk is nooit ‘af’: wetgeving wijzigt, personeel fluctueert en omstandigheden veranderen. Maatwerk komt het beste tot zijn recht door het een terugkerend onderwerp van gesprek en beschouwing te laten zijn. Dit is een gedeelde verantwoordelijkheid voor uitvoerend professionals en hun leidinggevenden.
Door dat gesprek op te delen in de vragen welke ruimte de uitvoerend professional heeft, welke ruimte de professional krijgt en welke ruimte de professional neemt, kan de ruimte voor maatwerk in kaart worden gebracht. Dat lijkt ons een cruciale eerste stap voor alle betrokkenen om maatwerk uitvoerbaar te maken en te houden.
Erik de Vries is wethouder Sociale Zaken in de gemeente Helmond. Wiljan Hendrikx is co-decaan en senior onderzoeker aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB).
Noten
1 Vries, E. de (2024). Maatwerk in uitvoering. Een kwalitatief onderzoek naar ruimte voor maatwerk bij werkbedrijf Senzer. Thesis MSc. Utrecht: TIAS School for Business and Society
2 Voorbeelden ontleend aan Hendrikx, W., M. Huiting, C. van den Berg & M. van Twist (2023). Maatwerk als standaard? Over dilemma’s en dynamieken bij het streven naar ‘maatwerk’ in de uitvoeringspraktijk. NSOB; Huiting, M., W. Hendrikx, H. den Uijl, A. Frankowski, M. Schulz, P. Frissen & M. van der Steen (2023). De (on)begrensde menselijke maat. NSOB
3 Nieuwsuur (7 november 2019). Autismevereniging doet aangifte: 200 euro voor kwartiertje rijkeuring. NOS
4 Auditdienst Rijk (2020). Onderzoeksrapport Kwetsbaarheden Persoonsgericht Innen/ Debiteurenbeheer. Auditdienst Rijk
5 Graaf-Zijl, M. de, M. Wijnhoven,M. Guiaux & S. Lagerveld (2022). Maatwerk bij professionele buikpijn. Een lerende evaluatie van de UWV Maatwerkplaatsen. UWV Kenniscentrum SBK
Foto: Ivan Radic (Flickr Creative Commons)