In een essay dat André Ouwehand, samen met Wenda Doff, schreef voor een bundel ter ere van het tienjarig bestaan van de Kenniswerkplaats Leefbare Wijken, is hij kritisch over de wet, die officieel de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (Wbmgp) heet. Tijdens een debat in het Rotterdamse theater Walhalla op 26 oktober jl. stelde Ouwehand dat de wet als middel geslaagd is - minder instroom van huishoudens met bijstand, meer voorrang voor bepaalde groepen, minder instroom van mensen met zwaar overlastgevend en crimineel gedrag - maar dat de doelen – meer leefbaarheid en veiligheid – niet gehaald zijn.
Wel of geen ultimum remedium
Daarnaast, zegt Ouwehand, kunnen de effecten van de wetstoepassing niet worden onderscheiden van de effecten van andere getroffen maatregelen: stadsmariniers, interventieteams, veiligheidsfunctionarissen en herstructurering.
Hij noemt de Rotterdamwet ‘een mathematische en technocratische benadering, niet toegepast als ultimum remedium, maar als basismaatregel om de toestroom van kansarmen in te perken. En in die zin, indirect discriminerend.’
Ouwehands opponent vanmiddag, hoogleraar Ondermijningsstudies en lector aan de Politieacademie Pieter Tops, ‘zelf geen tegenstander van de wet,’ vindt dat de toepassing van de Rotterdamwet in een modern grootstedelijk bestuur wel degelijk een functie heeft. Ze is een ultimum remedium en kan worden ingezet voor sociaaleconomische versterking van bepaalde kwetsbare wijken en voor bescherming van de aangewezen gebieden en om er de leefbaarheid en veiligheid te versterken.
Om zestien jaar Rotterdamwet op zijn merites te kunnen beoordelen, moeten we volgens Tops teruggaan naar de directe aanleiding voor de uitvaardiging ervan. Die was gelegen in de turbulente gebeurtenissen in Rotterdam aan het begin van deze eeuw, met de opkomst van Pim Fortuyn en de verkiezingsoverwinning van Leefbaar Rotterdam als uitdrukkingen daarvan. Die ontwikkelingen werden beschouwd als ontevredenheid over het tot dan toe gevoerde beleid in Rotterdam. In de verkiezingscampagne speelde de instroom van allochtonen en kansarmen in Rotterdam een rol, maar in het programma van het nieuwe college van mei 2002 werd daarover niets opgenomen. Later werd de discussie nieuw leven ingeblazen toen het onderzoeksbureau van de gemeente een grote stijging voorspelde van allochtonen en kansarmen in Rotterdam in de komende vijftien jaar. PvdA-bestuurder Dominique Schrijer van Charlois greep die cijfers aan om de noodklok te luiden (‘er dreigen hier gebieden door hun hoeven te zakken’) en dat lokte weer reacties uit van Leefbaar Rotterdam wethouder Marco Pastors. Er dreigde een gepolariseerde en soms onverkwikkelijke discussie te ontstaan.
Discussie uit verkeerde retoriek getild
Om verdere polarisering te voorkomen, zetten B&W van Rotterdam een commissie aan het werk onder leiding van brandweercommandant Berghuis, en die presenteerde in december 2003 het rapport Rotterdam zet door, op weg naar een stad in balans. In dat rapport introduceerden de opstellers het begrip absorptievermogen. ‘Daarmee gaven ze heel precies aan dat de concentratie van problemen teveel was geworden voor het opnemingsvermogen van bepaalde wijken (nu zouden we dat veerkracht noemen). Ook het bestuur kon het niet langer aan. Met het begrip absorptievermogen werd de discussie over de wijkproblematiek in Rotterdam uit de verkeerde retoriek getild. Er was een breed ingebedde aanpak nodig om de geconstateerde problemen op te lossen. Voor die oplossing, zo luidde de conclusie, moest het bestuur zich op verschillende velden begeven, sociaal, werk, huisvesting. De 'Rotterdamwet' was van die aanpak het sluitstuk.’
Die wetgeving, in de vorm van de Rotterdamwet, kwam er, met verbluffende snelheid. ‘Dat was voor een belangrijk deel te danken aan de toenmalige burgemeester, Ivo Opstelten. Die gebruikte al zijn ingangen in politiek Den Haag om dat voor elkaar te krijgen.’
Vanaf het begin was de Rotterdamwet niet onomstreden; een collega van Tops, hoogleraar rechten en PvdA-senator Willem Witteveen, later omgekomen bij de ramp met MH17, stemde in de Eerste Kamer tegen de wet omdat hij hem principieel onjuist vond. Niettemin was er een grote parlementaire meerderheid voor de wet, gegeven de ‘bovenmaatsheid ‘van de problemen in sommige stedelijke gebieden in Nederland, niet alleen in Rotterdam.
Onderzoek naar effect van Rotterdamwet ingewikkeld
Terugkijkend ziet Tops een paar ontwikkelingen. ‘Ten eerste is artikel 8 (het weren van huishoudens met bijstand, red.) steeds minder courant geworden. In gesprekken met mensen uit gemeenten die de wet ingevoerd hebben, heb ik wel gevraagd waarom ze er niet voor pleitten om artikel 8 af te schaffen, als ze dat toch minder en minder gebruiken. Het is immers de achilleshiel van de wet, vanwege het ideologisch debat dat eromheen hangt. Het artikel heeft echter in de loop der tijd een nieuwe specifieke toepassing erbij gekregen, zo stelden zij. ‘We hebben het nodig in uiterste noodzaak om financieel kwetsbare wijkbewoners te kunnen beschermen tegen verkeerde invloeden, bijvoorbeeld van georganiseerde misdaad. Als ultimum remedium’.’
‘Ten tweede zijn artikel 9 (bepaalde huishoudens voorrang geven bij woningtoewijzing, red.) en het in 2017 ingevoerde artikel 10 (het screenen van mensen op een zwaar overlast en crimineel verleden, red.) steeds belangrijker geworden. Dan praat je dus over hele andere dingen dan alleen woonruimteverdeling. Het heeft bijvoorbeeld te maken met het terugdringen van de invloed van de georganiseerde misdaad, in Nederland vooral rond de drugsindustrie. In Rotterdam Zuid is die invloed aanzienlijk. Ook vinden bewoners in de aangewezen gebieden het in het algemeen een goede zaak dat de Rotterdamwet wordt ingezet.’
Heeft de Rotterdamwet nu wel of niet iets uitgehaald? Tops merkt als disclaimer op dat onderzoek ernaar ‘verdomd ingewikkeld is. Er komen vele beleidsmaatregelen samen in een kwetsbaar gebied, waar ook selectieve woningtoewijzing wordt ingezet. Eigenlijk is de enige faire conclusie dat er zoveel invloeden zijn dat je nauwelijks iets kunt zeggen over het aparte effect van deze of gene maatregel op de leefbaarheid, dus ook niet over de toepassing van de Rotterdamwet. In elk geval kun je ook niet stellen, zoals Ouwehand in het artikel doet, dat de Rotterdamwet in de aangewezen gebieden de leefbaarheid niet heeft vergroot.’
Inbedding in bredere aanpak vereist
De finale balans opmakend, zegt de hoogleraar dat toepassing van de Rotterdamwet zinvol is als aan twee voorwaarden wordt voldaan. Het bestuur moet buitengewoon precies en specifiek zijn over waar en hoe het de Rotterdamwet wil toepassen en met welk doel. Dat vereist de wet ook; noodzaak, geschiktheid en proportionaliteit moeten goed worden onderbouwd in de aanvraag aan de minister. Daarnaast moet toepassing van de wet altijd in een bredere aanpak zijn ingebed; het mag geen ‘stand alone’ aanpak zijn. Ook dat vereist de wet. Daarvoor wordt ook de kennis en ervaring van professionals en bewoners benut’.
Rotterdam heeft goede papieren bij de verdere ontwikkeling van die vereiste bredere aanpak, vindt Tops. ‘Het Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NRPZ) is het meest ambitieuze, meest aansprekende en omvattende programma voor sociale verheffing van een gebied in Nederland. In zo’n brede aanpak ingebed, is toepassing van de Rotterdamwet verantwoord, want specifiek en toegespitst op een concrete situatie.’
Tops sluit af met de opmerking, ‘eigenlijk mag die niet in de krant’, dat zowel de Rotterdamwet als NPRZ ook uitdrukkingen zijn van een verlangen om de overheid richting te laten geven aan de sociale ontwikkeling van een gebied. Die sturende rol van de overheid staat haaks op de neo-liberalisering van het overheidsbeleid die we de afgelopen decennia gezien hebben.
Postzegelformaat of gewoon massa?
Ouwehand is het eens met Tops dat de Rotterdamwet een uitweg kan bieden in hele specifieke situaties, als alle andere dingen niet werken. Hij vraag zich alleen af wat in het Rotterdamse beleid specifiek is. ‘Hele wijken worden aangewezen, dat kun je niet specifiek noemen. Er zijn geen postzegelplannen, integendeel Rotterdam zet telkens in op volume. En de ontwikkeling waar je over spreekt: minder toepassing van artikel 8, maar meer gebruik van artikel 9 - het effect is wel dat de toegang tot de toch al overspannen woningmarkt voor sommige groepen zeer wordt beperkt. En dat heeft alles te maken met het politieke discours hier.’
Over artikel 10 zegt Ouwehand: ‘Joost Eerdmans, de wethouder van dienst indertijd, zei: ‘We gaan het gewoon toepassen. Of het wettelijk mag, interesseert me geen reet.’ Er is toen een lijst van 100 straten bedacht waarbij je bij sommige straten in alle gemoede afvraagt: waarom staan die er eigenlijk op? Het is fijn als het discours een andere kant opgaat, zoals jij opmerkt, het is ook goed als nagedacht wordt over een postzegelaanpak, maar vooralsnog is er nog steeds de mathematische, data-gedreven benadering.’
Collectieve sturing terug van weggeweest
Over wat nu precies een postzegelformaat is, kun je discussiëren, zegt Tops. Dat gebeurt ook in de tien gemeenten waar de Rotterdamwet wordt toegepast. ‘De uitkomst daarvan zal je misschien niet altijd bevallen, maar het is nooit een hamerstuk. En ook het Europees Hof voor de Rechten van de Mens vindt de Rotterdamwet een acceptabele manier om de vrijheid van vestiging van mensen in bepaalde situaties te beperken.’
Kijkend naar de ontwikkeling van de Rotterdamwet vraagt hij zich ‘in alle gemoede af’ of er juist ook niet meer collectieve sturing moet zijn op dit soort sociale vraagstukken. ‘Het is moderne politiek om alles op zijn beloop te laten, maar het grote probleem is nu juist dat we het collectief vermogen om zaken bij te sturen te snel hebben opgegeven. Het uitgangspunt dat de overheid verschijnselen moet kunnen bijsturen vanuit een normatief perspectief, is aan herwaardering toe. Zodat er toch nog iets overblijft van sociale rechtvaardigheid en die niet helemaal aan het vrije spel der krachten wordt overgelaten.’
Een van de weinige bewoners die het debat vandaag bijwoont, Joke van de Zwaard, vindt het opvallend dat Tops het NPRZ een bastion noemt tegen het neoliberalisme. ‘Het sloopbeleid dat het programma voorstaat, is juist puur neoliberaal. Vandaar ook dat mensen tijdens de recente woonopstand in Rotterdam borden droegen als ‘Weg met de Rotterdamwet.’’
Student Sociale Geografie Joëlle Suiker bespeurt ook op deze bijeenkomst weer een grote kloof tussen kennis en ervaring. Beleidsmedewerkers en wetenschappers komen aan het woord, maar voor bewoners is nauwelijks gehoor. Voorts vraagt ze zich af of je een middel als de Rotterdamwet geslaagd kunt noemen als het doel – verbeterde leefbaarheid en veiligheid - niet bereikt wordt? Een vraag die zoals vandaag is gebleken niet heel eenvoudig is te beantwoorden.
Jan van Dam is redacteur van sociale vraagstukken
Foto: Gerard Stolk (Flickr Creative Commons)