Minder belasting werkgevers: goed voor re-integratie

Het beleid om de arbeidsongeschiktheid terug te dringen, is redelijk succesvol gebleken. Niettemin is het aantal arbeidsongeschikten in Nederland nog altijd hoog en keren maar weinig mensen vanuit de uitkering terug naar de arbeidsmarkt. De crux van het probleem is de overbelaste arbeidsrelatie.

Vanwege ‘perverse’ mechanismen in het systeem van de sociale zekerheid, nam het aantal arbeidsongeschikten in Nederland in de tweede helft van de vorige eeuw enorm toe. Om aan die stijging een halt toe te roepen, nam de politiek beginjaren ’90 harde maatregelen. Kort samengevat kwam het beleid erop neer dat de uitgangspunten van de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen werden veranderd - niet de rechten, maar de plichten zouden voortaan als uitgangspunt gelden - en de definitie van arbeidsongeschiktheid werd minder ruim gemaakt. Ook werd het risico meer gelegd bij degenen die de arbeidsongeschiktheid tot op zekere hoogte kunnen voorkomen, namelijk de werkgevers. En ten slotte werd de uitvoering van de diverse regelingen weggehaald bij de sociale partners en ondergebracht bij een publiek orgaan.

Toch nog te veel arbeidsongeschikten

Het beleid heeft er toe geleid dat er nu, in 2013, minder arbeidsongeschikten zijn en dat de participatie van arbeidsbeperkten stabiel is. Toch kent ons land ook nu nog veel mensen die vanwege een arbeidsbeperking geheel of gedeeltelijk aan de kant staan. De vraag is dan ook of Nederland er in de laatste twee decennia werkelijk in is geslaagd om de beheersbaarheid en het activerende karakter van de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen te verhogen. Het antwoord is: ja, maar het beleid zorgt er tegelijkertijd voor dat de participatie van arbeidsbeperkten nog altijd gering is. Daar zijn verschillende redenen voor te noemen.

Ten eerste brengen de arbeidsongeschiktheidsregelingen de werkgevers een hoge prijs in rekening voor een probleem die zij niet altijd zelf kunnen beïnvloeden. Het bekende voorbeeld is de werknemer die al dan niet tijdelijk arbeidsongeschikt raakt door een ongelukkige manoeuvre op de skipiste of door een mislukte parachutesprong. Overigens zal de ongelukkige in het laatste geval vermoedelijk geen uitkering hoeven aanvragen. Waar het hier om gaat, is dat werkgevers vanwege de hoge kosten van de arbeidsongeschiktheidsregelingen, huiverig zijn om mensen uit risicogroepen in dienst te nemen. Dat effect is sterker naarmate het bedrijf kleiner is.

Ten tweede, door de manier waarop de arbeidsongeschiktheidsregelingen in elkaar zijn gestoken en de hoge prijs voor ziekte en arbeidsongeschiktheid is er sprake van wat juristen een overbelaste arbeidsrelatie noemen. De werkgevers hebben te maken met een complex systeem die een zware administratieve belasting met zich meebrengt. Het effect daarvan is dat werkgevers de regelingen proberen te ontlopen door zo min mogelijk vaste arbeidsrelaties aangaan. Overigens bieden de uitvoeringsorganisaties desgevraagd administratieve ondersteuning, maar veel werkgevers zijn er nog onbekend mee. Wat hier parten speelt, is dat de uitvoeringsorganisaties grote moeite hebben om continuïteit in hun relaties met werkgevers te brengen waardoor vooral de re-integratie wordt belemmerd.

Omgevingsfactoren remmen re-integratie af

Ten derde oefenen omgevingsfactoren een opwaartse druk uit op het aantal arbeidsongeschikten en remmen zij de re-integratie af. Een van de omgevingsfactoren die hier een rol speelt, is de flexibilisering van de arbeidsrelatie. Flexibiliteit is te definiëren als ‘de inschakeling van arbeid binnen de onderneming waardoor zij kosteneffectief aan de variërende vraag naar zijn diensten en producten kan voldoen’. De Nederlandse arbeidsmarkt biedt werkgevers vrij veel ruimte om minder verplichtende arbeidsrelaties aan te gaan.

Ongeveer een derde van de arbeidsrelaties is inmiddels flexibel, en bestaat uit deeltijdarbeid, uitzendwerk en arbeidscontracten. Daarnaast zijn er veel zelfstandigen zonder personeel. De verwachting is dat werkgevers in de toekomst nog meer flexibele arbeidsrelaties zullen aangegaan waardoor er minder mogelijkheden zijn voor de re-integratie van arbeidsbeperkten wier relatie met een werkgever niet meer bestaat, nooit heeft bestaan of verstoord is geraakt.

Ook de omliggende voorzieningen met name de ontwikkelingen in het gemeentelijke domein en de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) vormen een relevante omgevingsfactor. De afgelopen jaren zijn gemeenten in toenemende mate financieel aansprakelijk voor de uitvoering van de bijstandswet. Ze hebben er daardoor alle belang bij om het beroep op bijstand zo laag mogelijk te houden, bijvoorbeeld door aanvragers van een uitkering te verwijzen naar andere voorzieningen. Dit mechanisme heeft waarschijnlijk een grote rol gespeeld in de sterke groei van de Wajong.

De WSW biedt mensen met een arbeidsbeperking relatief gunstige arbeidsvoorwaarden. Mede daardoor is de doorstroom vanuit de WSW-bedrijven naar de reguliere arbeidsmarkt relatief gering en fungeert de WSW minder als re-integratie-instrument dan ze mogelijk zou kunnen zijn. Tussen de bijstand en WSW, maar ook tussen de andere regelingen binnen het systeem van sociale zekerheid bestaat een wisselwerking. Te verwachten is dan ook dat wanneer de toegang tot de werkloosheidsuitkering en de bijstand moeilijker wordt, de druk op de arbeidsongeschiktheidsregelingen verder zal stijgen.

Huidige oplossingen belasten arbeidsrelaties nog verder

Concluderend kun je stellen dat het systeem van de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen redelijk onder controle is, in vergelijking met de situatie van ongeveer 25 jaar geleden. Het beroep op de arbeidsongeschiktheidsverzekering is echter nog steeds hoog en de mate van re-integratie relatief gering. De uitdaging is om deze situatie te verbeteren. Gelet op de meest bepleite oplossingen, valt op dat de inzet van het financieel instrumentarium maar beperkt effect sorteert. Sterker nog, de loondoorbetalingverplichting heeft eerder averechtse gevolgen voor de re-integratie.

Ook positieve stimulansen om mensen weer aan het werk te helpen, hebben maar weinig effect omdat werkgevers vooral mensen aannemen die rendabel zijn. De actieve beïnvloeding van werkgevers en werknemers heeft als groot nadeel dat een toch al overbelaste arbeidsrelatie verder wordt belast. En de samenvoeging van de diverse regelingen voor mensen met een arbeidsbeperking in een nieuwe, geïntegreerde regeling als de Wet werken naar vermogen stuit op de grenzen van wat een gemeente vermag. Gemeenten zijn immers al verantwoordelijk voor de uitvoering van de Algemene wet bijzondere ziektekosten, de jeugdzorg en de verzwaarde Wet maatschappelijke ondersteuning. Te vrezen valt dat de meeste gemeenten te klein zijn en te weinig specialistische kennis in huis hebben om ook nog eens zorg te dragen voor de uitvoering van de ‘participatiewet.’

Ten slotte, het idee om werkgevers te verplichten een bepaald quotum arbeidsbeperkten in dienst te nemen, klinkt weliswaar sympathiek, maar heeft als nadeel dat de arbeidsrelaties verder worden belast.

Het ontlasten van de arbeidsrelatie

Wat dan te doen? De regering zou erover kunnen nadenken om de periode van loondoorbetalingverplichting weer wat korter te maken en daarmee de arbeidsrelatie te ontlasten. Ook zou ze de re-integratie van arbeidsbeperkten kunnen bevorderen door bijvoorbeeld het ontslagrecht te versoepelen. Beide maatregelen leiden tot een ontlasting van de werkgever die, hoe je het ook wendt of keert, risico’s neemt door arbeidsbeperkten in dienst te nemen. Tegenover die versoepeling zou een poortwachterregeling kunnen staan die eisen stelt aan de inzet van de werkgever. Die eisen kunnen betrekking hebben op de inspanningen ten behoeve van employability die vervolgens bepalend zijn voor het verlenen van een ontslagvergunning; voor de hoogte van een eventuele ontslagvergoeding of voor de premie voor de werkloosheidsverzekering. Een dergelijke poortwachterregeling belast de arbeidsrelatie ook weer, maar dan zodanig dat de werkgever wel direct invloed heeft op de eisen die aan hem worden gesteld en zodanig dat de belasting van de arbeidsrelatie zo veel mogelijk bijdraagt aan participatiebevordering in plaats van dat ze deze remt.

Romke van der Veen is hoogleraar Sociologie van arbeid en organisatie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Dit artikel is gebaseerd op de inleiding die hij op 12 februari heeft gehouden op de studiemiddag ‘Tot werk in staat’ van het Sociaal Cultureel Planbureau